US-Sanktionen in Afrika: Keine klare Linie

Seit 1993 steht der Sudan auf der Liste von Staaten, denen die USA vorwerfen, Terrorismus zu finanzieren. Kürzlich blockierte der US-Senat eine Vereinbarung, mit dem der Sudan von der Liste gestrichen worden wäre. Es folgte ein Angebot der US-Regierung: Man könne den Sudan doch entfernen - wenn er im Gegenzug Israel anerkennen würde. Im Präsidentschaftswahlkampf hofft Amtsinhaber Donald Trump auf Rückenwind durch eine weitere Stärkung der Position Israels in dessen Nachbarschaft.

"Der Grund, warum die Sanktionen eingesetzt worden waren, war ursprünglich Terrorismus", sagt Theodore Murphy, Leiter des Afrikaprogramms der Denkfabrik European Council on Foreign Relations. "Das hat nichts mit der Anerkennung Israels zu tun." 

Die Sanktionen aufrechtzuerhalten, widerspreche sogar dem Ziel der USA, den politischen Übergang im Sudan nach dem Sturz von Langzeitpräsident Omar al-Bashir zu unterstützen. Denn solange der Sudan auf der Terror-Liste steht, bleiben beispielsweise Investoren weg. 

Neun ganz verschiedene Fälle

Der Vorgang illustriert einen etwas eigenwilligen Umgang der USA mit einem sanktionierten Staat. Exemplarisch für den gesamten Kontinent steht er aber nicht.

Insgesamt neun afrikanische Staaten stehen auf der Sanktionsliste des US-Finanzministeriums: Neben dem Sudan sind das Burundi, die Demokratische Republik Kongo, Mali, Libyen, Simbabwe, Somalia, Südsudan und die Zentralafrikanische Republik. Dabei geht es überwiegend um Sanktionen gegen Einzelpersonen oder Unternehmen und Organisationen wegen Menschenrechtsverletzungen oder dem Befeuern eines Konflikts. Ihre Vermögenswerte werden eingefroren, sie werden mit Reiseverboten belegt oder die Zusammenarbeit mit ihnen wird untersagt.

Unabhängig vom Staat können seit 2016 Einzelpersonen auch unter dem sogenannten Global Magnitzky Act sanktioniert werden, auch wegen Korruption. Auf dieser Liste steht beispielsweise Yahya Jammeh, bis 2017 Präsident von Gambia.

Kein Musterbeispiel: Simbabwe

Simbabwe steht seit den frühen 2000er Jahren wegen politischer Gewalt und Unterwanderung der Demokratie auf der US-Sanktionsliste. Nach Ansicht von Hilary Mossberg von der Aktivistengruppe The Sentry, die Geldströme im Zusammenhang mit Korruption und Konflikten in Afrika austrocknen will, handelt es sich um eines der misslungensten Sanktionsprogramme.

Die Simbabwe-Sanktionen sind laut Mossberg "einfach nicht effektiv" gewesen, um Einstellungen oder Verhaltensweisen der politischen Elite zu ändern. Sie kritisiert, dass die Sanktionsliste nicht gründlich genug gepflegt worden sei. So findet man auf US-Regierungsseiten noch mindestens 120 Treffer geächteter Personen und Organisationen - darunter Langzeitmachthaber Robert Mugabe, der 2017 geputscht wurde und 2019 starb.

In der Regierung Simbabwes gebe es eine so scharfe Rhetorik gegen die Sanktionen, dass sie "jedes Momentum verloren haben, dass sie vor Jahren gehabt haben mögen", sagt Mossberg. Im Juli bezeichnete Simbabwes Außenminister Sibusiso Moyo die Maßnahmen im DW-Interview als "Massenvernichtungswaffe". Er stritt ab, dass die Regierung die Sanktionen nur als Sündenbock für ein eigenes Missmanagement nutzte.

Trotz der bescheidenen Bilanz verlängerte US-Präsident Trump die Sanktionen im März, da die Regierung noch keinen Reformwillen gezeigt habe.

Mit Druck zum Erfolg: DR Kongo

Mehr Wirkung zeigten Sanktionen zuletzt im Fall der Demokratischen Republik Kongo. 2006 verhängten die USA erstmals Sanktionen wegen Gewalt im Land - und verschärften sie sukzessive. Aber erst 2018 verkündete Präsident Joseph Kabila, bei der folgenden Wahl nicht anzutreten. "Ich sage nicht, dass die Sanktionen der einzige Grund waren, warum Präsident Kabila nicht mehr antrat", sagt Mossberg. Die Recherchen zeigten aber, dass "die US-Sanktionen Teil des Erfolgs waren". Entscheidenden Anteil hatte der Global Magnitzky Act, über den Akteure in Kabilas Umfeld behindert werden konnten. 

Obwohl es zuletzt Annäherungen zwischen den USA und Kongo unter dem neuen Präsidenten Félix Tshisekedi gegeben hat, sind laut Finanzministerium noch Sanktionen gegen 55 Personen, Unternehmen und Organisationen in Kraft, plus weitere aus dem Global Magnitzky Act. "Ich glaube nicht, dass wir bereits an dem Punkt sind", die Maßnahmen aufzuheben, sagt Mossberg. Zu viele Personen aus Kabilas Umfeld seien noch in Machtpositionen, zum Beispiel über öffentliche Verträge.

So geht es besser

Sanktionen der USA könnten insgesamt mehr Erfolg haben. "Unsere Hauptempfehlung für die Vereinigten Staaten ist, sich auf multilaterale Bemühungen zu konzentrieren, statt einen für die USA so typischen Alleingang zu machen", sagt Mossberg. Ein Schulterschluss mit den Vereinten Nationen oder der Europäischen Union mache Sanktionen viel wirksamer. Zu Simbabwe habe eine solche globale Strategie gefehlt.

Ihre Organisation The Sentry empfiehlt auch, sich weniger auf Einzelpersonen, sondern noch viel stärker auf ganze Netzwerke zu konzentrieren, die einem Regime ermöglichen, an der Macht zu bleiben. Zudem sollte von vorneherein klar sein, welche Punkte erfüllt werden müssen, damit Sanktionen wieder aufgehoben werden - um Fälle wie aktuell im Sudan zu vermeiden.

Nach Ansicht des ehemaligen US-Botschafters und Beraters von Präsident Barack Obama, Princeton Lyman, ist es auch entscheidend, dass Sanktionen von anderen afrikanischen Staaten mitgetragen oder sogar von ihnen vorgeschlagen werden. "Engagement aus Afrika reduziert die Wahrscheinlichkeit, dass die Sanktionen von den betroffenen Personen umgangen werden", sagte er 2016 in einem Unterausschuss des Senats. Als Negativ-Beispiel nannte er Südafrika, den starken Nachbarn von Simbabwe, der bei "den Sanktionen des Westens gegen das Land nicht mitgezogen" habe.

Einfluss des Präsidenten

Nach Ansicht des Analysten Murphy ist die Sanktionspolitik nicht Teil einer größeren Afrika-Strategie der US-Regierung. Zu einem gewissen Grad hängen Sanktionen aber davon ab, wer Präsident ist, bestätigt Mossberg: was dessen Prioritäten sind, wer entscheidende Posten übernimmt und mit wie viel Personal entsprechende Abteilungen ausgestattet werden. Recherchen von The Sentry zeigen, dass der Druck auf Kabila im Kongo zunächst nicht aufrechterhalten werden konnte, als Trump 2017 die Amtsgeschäfte von Obama übernahm. 

Sollte es nach der Präsidentschaftswahl im November wieder zu einem Wechsel im Weißen Haus kommen, erwartet Mossberg von Joe Biden eine "strategischere Herangehensweise" bei den vernachlässigten Sanktionsprogrammen.