Extractivismo: consulta previa o conflicto asegurado

En 1991, coincidiendo con el inicio de un nuevo boom de las exportaciones de materias primas en América Latina, entró en vigor el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales. Este tratado parecía consolidar el derecho de esos y otros grupos tradicionalmente desfavorecidos por el Estado –campesinos y afrodescendientes– a ser involucrados en la toma de decisiones sobre leyes o proyectos que afectaran sus intereses territoriales, económicos, sociopolíticos o culturales.

En ese contexto, la figura de la consulta previa brilló porque comprometía a los Estados a informar a sus comunidades más vulnerables sobre grandes proyectos de infraestructura o explotación mineral que pudieran influir considerablemente sobre sus vidas y le daba la posibilidad a los concernidos de pronunciarse a favor o en contra de los planes en cuestión. Pero en los pocos países latinoamericanos que los realizan –Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú–, los procesos de consulta previa son raros y deficientes.

Un recurso desaprovechado

Así lo explican Almut Schilling-Vacaflor y Riccarda Flemmer, del Instituto Alemán de Estudios Globales y Regionales (GIGA), en su análisis Explotación de materias primas en América Latina. Las investigadoras llegan a la conclusión de que las consultas previas tienen una injerencia mínima sobre las prácticas extractivas de gran escala. “El potencial de las consultas previas para proteger los derechos de la población y negociar conflictos de intereses sin violencia sigue sin ser aprovechado”, sostienen las expertas.

“La consulta previa le otorga poder de veto a ciertos sectores de la ciudadanía de un país, a los más afectados por un proyecto público o privado determinado. En ese sentido, debo confesar que no recuerdo un solo caso en el que haya funcionado la realización de consultas previas en América Latina. Lo que sí ha ocurrido en más de una ocasión es la interrupción de proyectos en respuesta a masivas protestas populares”, comenta Annegret Flohr, del Instituto de Estudios Avanzados de la Sostenibilidad (IASS) en Potsdam.

Schilling-Vacaflor y Flemmer pasan revista a protestas que llamaron la atención del mundo en los últimos lustros: las manifestaciones contra la erección de la represa de Belo Monte en Brasil; los enfrentamientos de 2009 entre la policía peruana y quienes rechazaban decretos territoriales controvertidos, que dejaron treinta muertos en Bagua; las largas marchas de 2011 contra la construcción de una autopista en el TIPNIS, Bolivia; la muerte de cuatro opositores del proyecto minero Tía María, en Perú, entre marzo y agosto de 2015.

Mera formalidad

“A mí no se me viene a la mente ni una consulta previa exitosa”, admite también la antropóloga sociocultural Juliana Ströbele-Gregor, de la red de investigación Desigualdades, adscrita al Instituto Latinoamericano de la Universidad Libre de Berlín. La especialista lamenta que los pocos procesos de consulta consumados se llevaran a cabo de manera expedita, “sólo por cumplir una formalidad”. A su juicio, los afectados “nunca contaron con toda la información necesaria para decidir con fundamento sobre la materia”.

Para Ströbele-Gregor, la meta debe ser que el mecanismo aludido le haga honor a su nombre: que la consulta se practique antes de que el proyecto minero arranque, que toda la información alusiva esté al alcance de los interesados, que los afectados puedan opinar sin ser presionados ni sobornados y que la consulta previa sea vinculante. “Las instancias de control y asesoría, existentes o por crearse, deben actuar efectiva e independientemente para evitar que la corrupción contamine estos procesos”, argumenta.

Flohr coincide con la experta de Berlín: “Son pocos los ejemplos disponibles de discordias que hayan sido resueltas satisfactoriamente para todas las partes implicadas. Sin embargo, la figura del Asesor de Conformidad (Compliance Advisor Ombudsman), auspiciada por el Banco Mundial, puede contribuir a solucionar disputas de esta naturaleza. Una población que siente violados sus derechos puede quejarse ante este ombudsman y exigir que el Banco Mundial inicie un proceso de mediación”, señala la analista del IASS.

Paneles de inspección

“Este es un buen instrumento, pero tiene sus desventajas; la más importante de ellas es que el Asesor de Conformidad sólo puede intervenir en proyectos financiados total o parcialmente por el Banco Mundial. Y sólo una pequeña parte de los proyectos de explotación minera son impulsados por esa institución. Lo ideal sería que el Asesor de Conformidad funcionara como un tribunal de arbitraje internacional, independiente del Banco Mundial. Pero para que esta idea cristalice es necesaria una voluntad política que hoy no existe”, agrega Flohr.

“En Perú, por ejemplo, los mecanismos que prevalecen para la solución de conflictos entre la ciudadanía, el Estado y las empresas son las mesas de diálogo; pero éstas se organizan cuando las minas ya están construidas y operando. Esta opción sólo puede funcionar si se equilibra el desbalance de poder que existe entre los dialogantes. Es decir, el Estado debe ponerse del lado de la población que se queja; si no lo hace, no hay manera de que la ciudadanía persuada a las empresas de hacer absolutamente nada”, asegura Flohr.