Sopesando las sanciones de tercer nivel contra Rusia

La prensa internacional ha hablado mucho de ellas en el contexto de la crisis de Crimea y de los conflictos armados en la cuenca del Donbás, pero la opinión pública mundial sigue sin entender del todo en qué consisten las sanciones de tercer nivel que Estados Unidos y la Unión Europea (UE) amenazan con emitir contra Rusia si no deja de desestabilizar a Ucrania o si no contribuye a pacificar esa exrepública soviética. Las presiones ejercidas sobre Moscú han sido relativamente efectivas. Pero, ¿qué probabilidad de éxito tienen los castigos más severos?

Las sanciones de tercer nivel amplían el alcance de ciertas medidas ya aplicadas y tienen en la mira sectores específicos de la economía rusa. Las puniciones de primer y segundo nivel afectan a personas puntuales y a sus activos o posesiones en el extranjero; las de tercer nivel tendrían como blanco a empresas o productos de ámbitos determinados. El presidente de Estados Unidos, Barack Obama, mencionó servicios financieros, energía, minas, ingeniería, defensa y áreas relacionadas.

Se trata de golpear a Rusia donde más le duele, sostiene Maya Lester, abogada especializada en la administración de sanciones, en su propia jerga: “Las sanciones de alto nivel buscan dificultar o impedir, parcial o completamente, ciertas transacciones o intercambios comerciales en los ejes Rusia–UE y Rusia-Estados Unidos”, explica esta jurista con experiencia en la defensa de clientes que han sido objeto de puniciones por parte de Gobiernos occidentales.

Umbral en movimiento

Pero la “línea roja” que Estados Unidos y la UE han trazado como límite máximo para decidir imponer sanciones a Rusia se ha movido con el tiempo. Cuando se decretaron los primeros castigos –el 20 de marzo y el 28 de abril–, el Consejo Europeo declaró que “cualquier paso ulterior que la Federación Rusa dé para desestabilizar la situación en Ucrania conducirá a consecuencias adicionales y de largo alcance para las relaciones bilaterales en un amplio espectro de actividades económicas”.

Hasta la semana pasada, Rusia habría incurrido en “acciones desestabilizadoras” si hubiera interferido de alguna manera con la política interior de Ucrania. Ese umbral cambió el 2 de mayo, cuando Obama y la canciller alemana, Angela Merkel, especificaron que las sanciones de tercer nivel se aplicarían contra Rusia si Moscú manipulaba las circunstancias, logrando que se pospusieran las elecciones presidenciales de Ucrania. Ante la inminencia de esos comicios, cabe preguntarse qué tan rápidamente pueden emitirse esas puniciones.

Las elecciones presidenciales de Ucrania están pautadas para el 25 de mayo. Si éstas llegan a suspenderse, el Gobierno de Estados Unidos estaría listo para entrar en acción sin necesidad de consultar a los legisladores. La autoridad para expandir el abanico de sanciones está en manos del Departamento de Estado y la Tesorería; ese es el otro nombre que se le da a la Oficina para el Control de Activos en el Extranjero (OFAC, sus siglas en inglés). En cambio, la UE debe aprobar nuevas leyes para dar el paso de aplicar las sanciones contra Rusia.

Coerción, restricción y estigmatización

“Esa iniciativa demandaría un mandato expreso de todos los Estados miembros del bloque comunitario, en donde se defina la extensión de las medidas restrictivas por imponer. Solo entonces se implementaría la nueva regulación”, explica Lester. Lo más probable es que los Estados europeos ya estén conversando entre ellos y con Estados Unidos sobre la materia. Una vez que se pongan de acuerdo al respecto, las sanciones se pueden aplicar con relativa rapidez.

En el pasado ha habido diferencias entre Estados comunitarios a la hora de imponerle restricciones punitivas a Rusia. Pero, considerando la claridad con que Washington y Berlín han amenazado a Moscú, es muy posible que las divergencias en el bloque comunitario se hayan disipado. Lo que muchos siguen dudando es que ese último paquete de castigos sea tan efectivo como se espera. Eso dependerá del alcance. Lester no cree que en un primer momento se le prohíba a las grandes tarjetas de crédito hacer negocios en Rusia.

A juicio de esta experta, se apelará a sanciones menos duras pero más llamativas, como prohibir la importación de caviar y vodka rusos en Estados Unidos; dos productos identificados en el imaginario colectivo como productos rusos de alta calidad y que le generan enormes ganancias a los exportadores del gigante euroasiático. Otro factor a considerar es el efecto que se quiere causar: coerción, restricción y estigmatización. La coerción que busca alterar las conductas de un actor político solo funciona en uno de cada diez casos, argumenta un estudio de las Naciones Unidas.

Acciones proporcionadas

La restricción –por ejemplo, aumentando costos o aranceles determinados– para que el actor afectado reconsidere su actuación funciona en el 27 por ciento de los casos y la estigmatización, en el 25 por ciento de los casos. En el caso de Rusia, sería irreal esperar que las sanciones lleven a Moscú a revertir la anexión de Crimea al territorio ruso. Pero se puede argumentar que expulsar a Rusia del Grupo de los Ocho (G8) ha estigmatizado a Rusia y que hasta las sanciones más “suaves” han conseguido que el Kremlin reconsidere sus opciones.

Thomas Bierstecker, director del grupo Targeted Sanctions Consortium, especializado en la administración de sanciones emitidas por las Naciones Unidas, subraya que aunque es imposible demostrarlo, siempre viene bien imaginar lo que habría ocurrido si no se hubiera actuado como se actuó frente a Rusia: “Si Occidente no hubiera ofrecido respuesta alguna, aparte de las protestas diplomáticas, ¿qué habría impedido que Rusia actuara más agresivamente de cara a Ucrania Oriental?”, pregunta Bierstecker, quien también es catedrático en Ginebra.

Las sanciones pueden tener un impacto sobre Rusia a largo plazo. Pero, para que las acciones a tomar no sean desproporcionadas –para que no se queden cortas ni tampoco sean exageradas– es necesario planearlas estratégicamente con tanto cuidado como se planifica el uso de la fuerza militar, dice Bierstecker.