Je li Ustavni sud BiH nadležan za Komšićev zahtjev?

Možda je ovo prvi put da je u praksi vidljivo jedinstvo većine pravnih stručnjaka u BiH, kada je riječ o nekom dubljem pravnom tumačenju. Ovog puta radi se o zahtjevu hrvatskog člana Predsjedništva Željka Komšića, upućenom Ustavnom sudu BiH, kojim se traži tumačenje jesu li nametnute izmjene Izbornog zakona u skladu s Ustavom. Riječ je o promjeni Ustava entiteta Federacije BiH i izmjenama Izbornog zakona koje su došle iz Ureda visokog predstavnika za BiH (ORH).

Visoki predstavnik Christian Schmidt je nametnuo izmjene Izbornog zakona na dan održavanja općih izbora, u trenutku zatvaranja birališta. Prije toga su vođeni višemjesečni pregovori predstavnika stranaka u Federaciji BiH o načinu izbora članova Predsjedništva BiH, ali i izaslanika u Dom naroda. Ništa od toga nije uspjelo, međunarodni medijatori su se povukli, a Schmidt je čelnicima stranaka dao rok za dogovor.

Ustavni sud preispitivao odluke OHR-a, ali..

Budući da dogovora nije bilo, Schmidt je nametnuo izmjene i sada se otvorila Pandorina kutija, s kojom nitko nije do kraja zadovoljan. Komšić je već podnio apelaciju Ustavnom sudu, SDA najavljuje svoju, a iz Republike Srpske načelno su protiv nametanja odluka, jer bi suprotan potez značio i prihvaćanje ranijih odluka OHR-a, koje iz ovog entiteta osporavaju godinama.

No ako je suditi po ranijim odlukama Ustavnog suda BiH, teško da će biti nekih većih zaokreta. Stručnjak za ustavno pravo iz Sarajeva Nedim Ademović podsjeća da Ustavnom sudu nije strano preispitivanje odluka OHR-a, te da je to pitanje dospjelo u fokus javnosti kada je OHR zauzeo "kurs međunarodnog intervencionizma", nakon čega je počeo donositi odluke. Iako su te odluke bile donošene na temelju njegovih tzv. Bonskih ovlasti, počeli su se javljati zahtjevi pred sudom za njihovo preispitivanje.

"Mislim da se prvi put o tome temeljno raspravljalo pred Ustavnim sudom BiH kada je nametnut Zakon o državnoj graničnoj službi 2000. godine”, kaže Ademović, podsjetivši da su tada postavljena dva različita pitanja.

"S jedne strane se postavilo pitanje je li moguće ocjenjivati ovlasti visokog predstavnika, koje kao takve egzistiraju na temelju Aneksa 10. Dejtonskog mirovnog sporazuma, odnosno ocjenjivati njihovu ustavnost, koristeći pri tome Ustav BiH kao mjerilo. Drugo pitanje je bilo je li sam akt koji je donio visoki predstavnik u skladu s Ustavom BiH”, kaže Ademović. On je podsjetio da je Ustavni sud BiH tada utvrdio da ovlasti visokog predstavnika ne podliježu kontroli Ustavnog suda.

Dualni sustav vlasti

"Sud je objasnio da je visoki predstavnik intervenirao u pravni sustav BiH, supstituirajući deficitarne domaće vlasti. U tom pogledu, on je djelovao kao vlast BiH, a zakon koji je donio je prirode domaćeg zakona, te se mora smatrati zakonom BiH”, jasan je Ademović. Ovaj stručnjak navodi da se u praksi to definira kao funkcionalna dualnost, odnosno da vlast jednog pravnog sustava intervenira u drugom pravnom sustavu, čime njene funkcije postaju dualne.

Da bi bilo još jasnije iz čega Ustavni sud BiH crpi ovakve stavove, treba podsjetiti na odredbe Dejtonskog sporazuma kojima nije propisano da se odluka visokog predstavnika može osporavati tužbom ili nekim drugim pravnim sredstvom pred sudom.

Tako je u odluci Ustavnog suda iz 2006. godine, koji je odlučivao po apelaciji Dragana Kalinića, smijenjenog s mjesta predsjednika SDS-a i Narodne skupštine RS-a od strane OHR-a 2004., navedeno sljedeće:

"Budući da je tužba usmjerena protiv odluke visokog predstavnika, a odluke visokog predstavnika nisu podložne kontroli sudova u BiH, trebalo je tužbu odbaciti zato što odluka visokog predstavnika nema karakter upravnog akta u smislu članka 6. Zakona o upravnim sporovima, jer ju nisu donijeli državni organi, poduzeća ili druge organizacije ili ustanove i zajednice u vršenju javnih ovlasti”, navodi se u obrazloženju suda, nakon što je navedeno da su i niži sudovi odbacili ovaj zahtjev.

Sud je i u svim naknadnim odlukama postupio na sličan način, obrazloživši da se odluka visokog predstavnika ne može poistovjetiti s odlukom domaćeg tijela. Dalje se navodi da iz Dejtonskog mirovnog sporazuma proizlazi da je “Bosna i Hercegovina međunarodno priznata država, ali sa jakim utjecajem međunarodne zajednice i tzv. `dualnim` djelovanjem domaćih i međunarodnih tijela, uspostavljenih tim sporazumom”.

Nadustavni faktor

Zbog svega toga profesor ustavnog prava na Pravom fakultetu Sveučilišta u Istočnom Sarajevu Goran Marković kaže da se OHR nametnuo kao nadustavni čimbenik.

"Visoki predstavnik previše široko tumači svoje nadležnosti, dajući sebi ulogu tvorca prava, koju mu Dejtonski sporazum nije dao. Ustavni sud sa svoje strane stvara ustavnosudsku praksu, ali ju on može i mijenjati, što je i dosad radio po nekim pitanjima”, kaže Marković. On smatra kako ne postoje načelne smetnje da Ustavni sud štiti stav po kojem bi odluke visokog predstavnika morale biti u skladu s Ustavom BiH i u skladu s tim ocjenjivana njihova ustavnost.

"Ako je Ustav BiH najviši pravni akt, odluke visokog predstavnika ne mogu biti iznad njega i mimo njega. Netko bi mogao reći da visoki predstavnik nije ustavni organ, pa Ustavni sud ne može ocjenjivati zakone koje on donosi. No Ustavni sud to može i mora raditi”, kategoričan je Marković.

On upozorava da, ako je visoki predstavnik svojim, prema njegovom mišljenju, pretjerano širokim tumačenjem Dejtonskog sporazuma sebi prigrabio ulogu zakonodavca, pa čak i ustavotvorca, onda se njegove odluke kojima se nameću zakoni tumače kao dio pravnog sustava, odnosno kao izvori prava.

"Ti izvori, kao i svi drugi izvori prava, moraju biti u skladu s Ustavom BiH, pa prema tome Ustavni sud bi imao pravo i obvezu da ocjenjuje njihovu ustavnost”, zaključuje Marković.

Pravna hijerarhija

Akti koje donosi ili nameće OHR nisu u pravnoj hijerarhiji s Ustavnim sudom, stav je većine pravnika, što je opet posljedica sudske prakse koja se primjenjuje više od dvadeset godina.

No otvara se tehničko pitanje da, ako je neki zakon u primjeni, makar on bio i nametnut od strane OHR-a, on automatski postaje dio pravnog sustava zemlje i spada u nadležnost Ustavnog suda.

Nakon nametanja izmjena Izbornog zakona za mnoge analitičare otvoreno je i pitanje poštivanja Povelje Ujedinjenih naroda, u kojoj se na nekoliko mjesta navodi da nitko nema pravo na bilo koji način miješati se ili ovlastiti treću stranu, da u suverenoj zemlji intervenira po pitanjima koja su u domenu unutarnje politike. S obzirom da je BiH članica UN-a, postavlja se pitanje krši li se na ovaj način međunarodno pravo.

Nedim Ademović kaže da je Ustavni sud u dosta slučajeva do sada ispitivao je li akt u skladu s Ustavom BiH. Zbog toga ne vidi problem da se ispituje ustavnost nametnutih izmjena Ustava FBiH i Izbornog zakona BiH.

Bez promjene kursa

"Međutim, mislim da će sud zadržati kurs da ne može ispitivati ima li ili nema visoki predstavnik ovlasti za to”, kaže Ademović, navodeći da se time otvaraju ozbiljna pitanja.

"Ipak, mislim da trenutak i način intervencije visokog predstavnika te vrsta meritornih rješenja zasigurno otvaraju vrlo ozbiljna ustavna pitanja, o kojima bi se itekako moglo raspravljati. Prema tome, mislim da će Ustavni sud BiH sebe proglasiti nadležnim za ocjenu ustavnosti, ali ishod ne mogu prognozirati”, zaključuje Ademović.

Pratite nas i na Facebooku, preko Twittera, na Youtubeu, kao i na Instagramu