40 lat OBWE: mission impossible?

Do niedawna Ukraina chciała pomagać innym krajom. Kiedy w 2013 roku Kijów przejął przewodnictwo w OBWE, do priorytetów organizacji zaliczały się tzw. zamrożone konflikty jak ten w regionie Nadniestrza. Rok później pojawiły się zarzewia konfliktów na terenie samej Ukrainy: Rosja anektowała Krym, a na wschodzie Ukrainy prorosyjscy separatyści zajęli duże obszary zagłębia węglowego w Dombasie. Do dzisiaj wojna pochłonęła tysiące ludzkich istnień. Dla OBWE, która w sobotę (01.08.2015) obchodzi swoje 40-lecie, Ukraina stała się najważniejszym obszarem działania. Misje OBWE monitorują rozejm i uczestniczą w rozmowach trójstronnej grupy kontaktowej ds. kryzysu na Ukrainie.

Jeszcze kilka lat temu OBWE była wyszydzana jako papierowy tygrys i wydawało się, że pójdzie w zapomnienie. - Kraje członkowskie bardzo ją zaniedbały – powiedział w rozmowie z DW Wolfgang Zellner, dyrektor Centrum Badań nad OBWE na Uniwersytecie w Hamburgu. – Dzisiaj organizacja ta jest ważnym graczem w polityce międzynarodowej, zauważa ekspert. – To, że OBWE interesują się dziennikarze, że nie mylą jej z OECD, Organizacją Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, stało się od chwili powstania kryzysu ukraińskiego – tłumaczy Zellner.

Narzędzie polityki odprężenia

Organizacja narodziła się w czasie zimnej wojny. Latem 1973 roku z inicjatywy państw Układu Warszawskiego powołano Konferencję Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (KSZE). Nota bene, propozycja zwołania takiej konferencji została zgłoszona już w 1964 roku przez szefa polskiej dyplomacji Adama Rapackiego. Idea powstania KSZE zrodziła się z poszukiwań rozwiązań służących odprężeniu w konflikcie Wschód-Zachód.

Po dwóch latach, 1 sierpnia 1975 roku, na zakończenie Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie przyjęto w Helsinkach deklarację zwaną Wielką Kartą Pokoju. Podpisało ją 35 szefów państw i rządów. Zobowiązywali się w niej m.in. do tworzenia warunków bezpieczeństwa, do pokojowego rozwiązywania konfliktów i poszanowania praw człowieka. W krajach bloku wschodniego tworzono grupy helsińskie, które broniły praw człowieka za żelazną kurtyną.

Po 1989 roku KBWE stanęła przed nowymi wyzwaniami. Pomagała w budowie demokracji w krajach powstałych po rozpadzie Związku Radzieckiego. Wielu ludzi zna tę organizację z jej misji obserwacyjnych.

W 1995 roku KBWE przemianowano na OBWE. Tymczasem organizacja z siedzibą w Wiedniu liczy 57 członków, w ich gronie są też Stany Zjednoczone. Decyzje zapadają na zasadzie konsensusu, ale nie są wiążące w świetle prawa międzynarodowego.

Rozdźwięk między Rosją i zachodem

Od dziesięciu lat eksperci, tacy jak Wolfgang Zellner, obserwują pogłębiający się stale rozdźwięk między Rosją i państwami zachodnimi w łonie OBWE. Moskwa zarzuca OBWE stosowanie „podwójnych standardów" w kwestii praw człowieka oraz mieszanie się w sprawy wewnętrzne. Szef rosyjskiej dyplomacji Siergiej Ławrow zagroził w 2006 roku rezygnacją Rosji z członkostwa w OBWE. Organizacja nie wysłała do Federacji Rosyjskiej obserwatorów na wybory parlamentarne w roku 2007 i 2011 oraz na wybory prezydenckie w 2008. Organizacja skarżyła się na ostre warunki, jakie postawiła Moskwa.

Także w kwestiach bezpieczeństwa dokonania OBWE w obszarze postsowieckim mogą rozczarować. Organizacji nie udało się uregulować ani zamrożonego sporu Armenii i Azerbejdżanu o Górski Karabach, ani nowego konfliktu gruzińsko-rosyjskiego w 2008 roku w Osetii Południowej.

Skandal dyplomatyczny z Helsinkami

Najpóźniej od obecnego konfliktu na Ukrainie wydaje się, że OBWE konfrontowana jest z problemami porównanymi do tych sprzed 40 lat. Politycy wprawdzie to dementują, lecz analitycy coraz częściej mówią o nowej zimnej wojnie. Zaanektowaniem Krymu Rosja „wielokrotnie" naruszyła zapisy Aktu Końcowego KBWE podpisanego w Helsinkach. Chodzi o zasadę powstrzymania się od użycia siły czy nienaruszalności granic, tłumaczy Zellner z Uniwersytetu w Hamburgu.

Kilka tygodni przed jubileuszem 40-lecia, nowy skandal dyplomatyczny jeszcze bardziej pogorszył relacje OBWE z Rosją. Finlandia odmówiła przewodniczącemu rosyjskiego parlamentu (Dumy) Siergiejowi Naryszkinowi pozwolenia na przyjazd na posiedzenie Zgromadzenia Parlamentarnego OBWE do Helsinek. Uzasadniano to sankcjami nałożonymi na Rosję przez UE. W odpowiedzi na to, cała delegacja rosyjskich parlamentarzystów została w domu.

Zawieszenie w prawach członkowskich wykluczone

Mimo wielu porażek, analitycy nie mówią jeszcze o fiasku OBWE. – Jest to względnie słaba organizacja – twierdzi Zeller, ale dodaje, że jej głównym zadaniem jest zarządzanie konfliktami. Hamburski ekspert nie uważa pomysłu na zawieszenie Rosji w prawach członka za dobry. – Jeśli zawiesi się Federację Rosyjską w prawach członka, jak to zrobiono z Jugosławią w latach 1992-2000, to zwolni się OBWE z jej głównego zadania. Jedynym wyjściem byłoby wtedy rozwiązanie organizacji. Zeller zaznacza, że bez Rosji misja obserwacyjna na Ukrainie jest nie do pomyślenia.

Opinię tę podziela Oleksander Suszko, analityk ds. zagranicznych z Kijowa. OBWE nie udałoby się zapobiec anektowaniu Krymu. Nie ma też alternatywy wobec misji obserwacyjnej we wschodniej Ukrainie, twierdzi Suszko w rozmowie z DW.

Dlatego Kijów nie jest zainteresowany zawieszaniem Rosji w prawach członka OBWE. – Jeśli potrzebne nam będzie forum, żeby postawić Rosji zarzuty dotyczące popełnionych przez nią zbrodni, wtedy nie należy jej wykluczać z OBWE – mówi Suszko.

Zarówno Zeller jak i Suszko uważają jedną z zasadniczych reform OBWE, rodzaj „Helsinek 2", za mało sensowną. Sformułowane w Akcie Końcowym KBWE zasady zachowały aktualność do dzisiaj. Trzeba tylko zadbać o to, aby państwa członkowskie OBWE ich nie naruszały.

W roku 2016 turnusowe przewodnictwo w OBWE przejmą Niemcy. Ukraina pozostanie w tym czasie tematem numer jeden, ocenia Zellner. Berlin zechce jednak także spróbować „ożywić dialog z Moskwą". Nie będzie to łatwe.

Roman Goncharenko / Barbara Cöllen