Dlaczego regulacje covidowe potrzebują ustawy

Ustawa dotycząca ochrony przed infekcjami istnieje od niemal 20 lat. Jej celem jest – zgodnie ze sformułowanym w paragrafie 1 zapisem – profilaktyka chorób zakaźnych, wczesne wykrywanie infekcji i zapobieganie ich rozprzestrzenianiu się. Kiedy powstawała ta ustawa, nikt nie myślał o nowym koronawirusie, ograniczeniach kontaktów  w całych Niemczech i zamkniętych restauracjach czy innych lokalach. Jak przypomina Kolja Schwartz z redakcji prawnej ARD, chodziło wówczas o rozprzestrzenianie się chorób, które można było miejscowo opanować. 

Później nadeszła pandemia koronawirusa, a ustawodawca potrzebował podstawy prawnej dla daleko zakrojonych działań, które znacząco ingerują w prawo do wolności obywatelek i obywateli, ocenia Schwartz.

Działania państwowe wymagają ustawy

Za każdym bowiem razem, kiedy państwo podejmuje działania, kiedy ogranicza prawa podstawowe, potrzebuje do tego ustawy. Posłużono się ustawą o ochronie przed infekcjami, opierając na razie działania na tzw. klauzuli ogólnej (red. Generalklausel). W paragrafie 28 zapisano, że można przedsięwziąć „konieczne działania”. Takie klauzule nie są niczym nietypowym w przypadku sytuacji nie do przewidzenia. Ustawa ta ponadto zakłada, że konkretne kroki mogą być podjęte przez poszczególne parlamenty krajów związkowych w formie rozporządzenia. W ten sposób landy powołują się w rozporządzeniach dotyczącym koronawirusa właśnie na „konieczne działania” zawarte w klauzuli ogólnej.

Ustawodawca musi istotne kwestie regulować sam

W międzyczasie okazało się, że są pierwsze sądy, które tej podstawy prawnej nie akceptują. Dlatego, że po miesiącach trwania pandemii  lepiej znamy koronawirusa i wiadomo, że tak silnie ingerujące w prawa podstawowe działania zawsze mogą wrócić. Nie ma już zatem żadnego nieprzewidzianego zagrożenia. W związku z tym, działania nie mogą opierać się na klauzuli ogólnej, lecz muszą zostać ujęte w ustawie. Parlament, czyli wybrani przez społeczeństwo przedstawiciele i przedstawicielki muszą regulować to, co jest dozwolone. Nie może być dłużej sytuacji, w której to poszczególne rządy landów decydują. Prawo musi być formułowane w taki sposób, aby reakcja urzędów była ograniczona, a sądy mogły ją kontrolować bazując na nim. 

Pierwszy projekt z błędami

W projekcie ustawy nowy paragraf 28a ustawy o ochronie przed infekcjami wymienia konkretne działania, które mogą zostać wszczęte przez rządy landowe. Pierwszy projekt spotkał się jednak przede wszystkim ze sporą krytyką. Podczas przesłuchania w Bundestagu 12 listopada wielu ekspertów z zakresu prawa konstytucyjnego wątpiło, że nowe przepisy doprowadzą do bezpieczeństwa prawnego, na które teraz wszyscy liczą. Projekt roił się od prawnych błędów technicznych i nie wykazywał wrażliwego podejścia do szczególnie ważnych dla praw podstawowych kwestii, które były przedmiotem dyskusji w ostatnich miesiącach. 

Zrewidowany w ciągu kilku dni

Krytyka okazała się skuteczna. W ciągu kilku dni frakcje rządzącej koalicji dopracowały projekt ustawy. Działania zostały skonkretyzowane, a wiele regulacji zostało uzupełnionych. Na niektórych, szczególnie wrażliwych, obszarach pojawiają się wysokie poprzeczki. Trudniej zakazać demonstracji i nabożeństw oraz nałożyć ograniczenia dotyczące wyjścia, niż chociażby zamknąć restauracje i kina czy wprowadzić obowiązek noszenia masek. Poprawka do ustawy ma też wykluczyć „społeczną izolację” niektórych osób czy grup.

Przepisy muszą być uzasadnione

Porządki prawne krajów związkowych, przy pomocy których środki te również w przyszłości będą powoływane do życia, muszą teraz – tak przewiduje projekt ustawy – być uzasadnione i ograniczone w czasie. Z reguły do czterech tygodni. Ustawa będzie również określać wartości, od których kraje związkowe muszą podejmować działania na rzecz ochrony zdrowia społeczeństwa. Jeżeli na przykład w ciągu 7 dni zostanie przekroczona wartość 50 nowych infekcji na 100 tys. mieszkańców, należy podjąć działania „skoordynowane na poziomie ogólnokrajowym”.

Ustawa ma również regulować kwestię zbierania danych kontaktowych, chociażby w restauracjach. Chodzi o to, by śledzić kontakty w przypadku ognisk infekcyjnych. Dane te mogą być wykorzystywane wyłącznie do tego celu. Mogą być przekazywane jedynie urzędowi zdrowia (red. niemiecki odpowiednik sanepidu) i muszą zostać zlikwidowane po czterech tygodniach.

Zbyt niejasne, zbyt szybko?

Wraz ze zmianami w projekcie ustawy, frakcje rządowe uwzględniły krytykę. Niemniej jednak, nawet teraz konstytucjonaliści wyrażają obawy co do pojedynczych punktów. Regulacje, ich zdaniem, nadal nie są wystarczająco szczegółowe, aby umożliwić sądom skuteczne monitorowanie działań. Poza tym brakuje naprawdę przemyślanej, dobrze uzasadnionej koncepcji. Opozycja ponadto narzeka na zbyt szybko przyjęte prawo.

W mediach społecznościowych krytyka idzie częściowo w innym kierunku. Ustawa ta postrzegana jest zdaniem niektórych jako krok w kierunku dyktatury  i nazywana „Ustawą o pełnomocnictwach 2.0” w nawiązaniu do Ustawy o pełnomocnictwach z 1933 roku (red. Ermaechtigungsgesetz), która umożliwiła nazistom przejęcie władzy. Porównanie jest absurdalne. Jest wręcz przeciwnie. Ustawa zasadnicza wymaga zapisów, które regulują, co wolno rządom i urzędom i w jakich granicach. Gdyby takie zapisy nie istniały, nie mogłyby one albo wcale działać, albo działałyby bez podstawy prawnej. Wtedy byłoby to porównywalne z dyktaturą. 

Co więcej, projekt ustawy w rzeczywistości raczej ogranicza osoby działające, jeśli porównać to do stanu sprzed wprowadzenia zapisów. Nakłada on bowiem obowiązek uzasadnienia, a także wyznacza ramy czasowe. Poprawka do ustawy daje zatem więcej demokracji.

Na koniec, co nie jest mniej ważne, same zapisy ustawy nie oznaczają, że wszystkie środki zawsze są stosowne. Sądy w dalszym ciągu będą sprawdzać, czy zastosowane w danym miejscu środki są zgodne z ustawą zasadniczą. Jeżeli będą one zbyt surowe, czyli nieadekwatne, sędziowie nadal będą interweniować. Sama ustawa może również stać się przedmiotem kontroli Federalnego Trybunału Konstytucyjnego. 

(ARD)/ gwo