Nord Stream i OPAL. Nowa odsłona sporu
23 lutego 2017
Ułożony na dnie Morza Bałtyckiego gazociąg Nord Stream od lat kładzie się cieniem na polsko-niemieckich relacjach. Uruchomionym w 2011 roku gazociągiem może płynąć bezpośrednio do Niemiec ok. 55 mld metrów sześciennych rosyjskiego gazu. Na razie płynie go mniej. W 2016 przepustowość gazociągu była wykorzystana w ok. 80 proc.
Od końca 2016 roku trwa kolejna odsłona sporu na linii Warszawa-Berlin. Tym razem chodzi o rurę OPAL. To główna lądowa odnoga Nord Streamu, ułożona na terytorium Niemiec, niemal równolegle do granicy z Polską. OPAL-em można transportować rosyjski gaz przez Niemcy dalej na Zachód (m.in. do Francji, Holandii), ale także do Czech i pozostałych państw Europy Środkowej. Jego przepustowość sięga 36 mld metrów sześciennych rocznie. OPAL należy do holdingu WIGA – spółki Gazpromu i niemieckiego koncernu BASF.
Wyjątek dla Rosjan
Mimo, iż unijne przepisy antymonopolowe (tzw. trzeci pakiet energetyczny) nie zezwalają, by firmy handlujące gazem przejmowały gazociąg i blokowały dostęp konkurencji, OPAL już na wstępie został częściowo zwolniony z tych przepisów. Komisja Europejska i niemiecki regulator sieci Bundesnetzagentur (BNetzA) zgodziły się w 2009 na wyjątkowe traktowanie OPAL-u przez 22 lata i wyłączenie go w 50 proc. z zasady TPA (czyli dostępu strony trzeciej). W ten sposób Gazprom zarezerwował na własny użytek 50 proc. mocy przesyłowych tego gazociągu. Polska wtedy nie protestowała.
Jednocześnie Gazprom i BNetzA starały się o więcej, a mianowicie o pełne wyłączenie OPAL-u z zasady TPA i długoterminowe pełne wykorzystanie przepustowości gazociągu. Argumentem był brak zainteresowania wolnymi przepustowościami ze strony firm trzecich.
Zmieniona przez BNetzA w maju 2016 roku decyzja dawała Gazpromowi niemal monopol na korzystanie z OPAL-u. Pod koniec października ub. roku decyzję z niewielkimi modyfikacjami zatwierdziła KE.
Monopol na OPAL
Jak twierdzi wiceprzewodniczący KE ds. unii energetycznej, Maroš Šefčovič, KE nie miała wystarczających podstaw prawnych, by odrzucić wniosek. Nowe, zatwierdzone przez Komisję zasady wykorzystania gazociągu, przewidują wyłączenie przepustowości rury z reguły TPA na poziomie 50 proc. Do 20 proc. przepustowości (w razie popytu) ma być sprzedawana firmom trzecim na aukcjach na niemieckim hubie Gaspool. Gazprom może ubiegać się o nie tylko po określonej cenie bazowej. Przy dużym popycie poziom sprzedaży firmom trzecim może zostać zwiększony. W konsekwencji KE „umożliwiła, by pozostałe co najmniej 30 proc. przepustowości było sprzedawane w ramach aukcji bez dodatkowych warunków i/lub ograniczeń, co znaczy, że może je zarezerwować Gazprom, zwiększając tym samym swój udział w przepustowościach OPAL do co najmniej 80 procent” – komentuje decyzję Agata Łoskot-Strachota z warszawskiego Ośrodka Studiów Wschodnich (OSW).
– Decyzja jest trudno zrozumiała, bo dostęp strony trzeciej jest istotnym kryterium trzeciego pakietu energetycznego dla większej konkurencji na rynku gazowym – krytykuje Claudia Kemfert z Niemieckiego Instytutu Badań nad Gospodarką (DIW) w Berlinie. – Do tego ma zostać ograniczone uzależnienie od dostaw rosyjskiego gazu, a ta decyzja temu nie sƚuży, wręcz przeciwnie – dodaje. Opinii tej nie podziela Kirsten Westphal z berlińskiej Fundacji Nauka i Polityka (SWP). – Decyzja KE zapewnia, że jeżeli pojawią się nowi zainteresowani przepustowościami, to Gazprom nie będzie już miał szans na ich wykupienie – wyjaśnia. Problem tylko w tym, że – jak przypuszczają eksperci – w pierwszej i jedynej do tej pory aukcji przepustowości OPAL-u zorganizowanej 19 grudnia 2016 nie było innych zainteresowanych tymi przepustowościami. – I nie wiadomo, czy pojawią się w przyszłości – zauważa Agata Łoskot-Strachota. Operator OPAL-u nie chciał komentować braku zainteresowania innych firm aukcją.
Polska skarży w „ciemno”
Na korzystną dla Gazpromu decyzję KE zareagowała strona polska. Na początku grudnia 2016 skargę do Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) w Luksemburgu wniósł koncern gazowy Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo (PGNiG), kilka dni później uczynił to polski rząd. Dodatkowo PGNiG zaskarżył do Wyższego Sądu Krajowego w Duesseldorfie czterostronne porozumienie z maja 2016 między BNetzA, Gazpromem, Gazpromem Export i operatorem gazociągu (OPAL Gastransport) w sprawie zwolnienia Gazpromu z zasady dostępu stron trzecich do przepustowości gazociągu.
Polski koncern zarzucił KE m.in. naruszenie norm proceduralnych w prowadzonym przez nią postępowaniu administracyjnym, niezgodność decyzji z regulacjami trzeciego pakietu energetycznego, naruszenie przepisów unijnych dotyczących zasady ochrony konkurencji, naruszenia umowy stowarzyszeniowej UE-Ukraina oraz negatywny wpływ na bezpieczeństwo dostaw. Ale KE zwlekała z publikacją swojej decyzji z października 2016. PGNiG musiał skarżyć „w ciemno”. – Wszelkie działania mające na celu obronę przed potencjalnymi negatywnymi skutkami tego aktu odbywały się niejako „w próżni”, gdyż podstawą do zidentyfikowania treści decyzji był komunikat prasowy Komisji Europejskiej – poinformował DW dział prasowy PGNiG. – Wbrew ogólnej zasadzie jawności działań organów UE przed długi czas nie była znana treść materiału, który umożliwiałby efektywną obronę sfery prawnej podmiotów dotkniętych decyzją. A to sytuacja sprzeczna z dorobkiem prawnym Unii Europejskiej – podkreśla rzecznik PGNiG.
KE opublikowała decyzję dopiero na początku stycznia. Tekst jest niepełny, część została zakwalifikowana jako poufna. KE tłumaczy opóźnienie przepisami. – Zgodnie z aktualną sytuacją prawną i w celu ochrony wrażliwych informacji handlowych Komisja Europejska może opublikować swoją decyzję dopiero po wyrażeniu zgody przez krajowego regulatora i podmiotu finansującego projekt – poinformowała DW rzeczniczka prasowa KE Mina Andreeva.
Rekordowy przesył gazu
Pod koniec grudnia (23.12.2016) Trybunał w Luksemburgu zawiesił decyzję KE. Kilka dni później (30.12.2016) decyzję wydał sąd w Duesseldorfie, zabraniając organizowania kolejnych aukcji na korzystanie z rury OPAL do czasu rozpatrzenia skargi PGNiG.
Jednak pod koniec grudnia i w styczniu OPAL-em płynęły rekordowe ilości rosyjskiego gazu. Już 22 i 23 grudnia (czyli kilka dni po aukcji) zaobserwowano znaczny wzrost wykorzystania gazociągu OPAL i połączonego z nim Nord Streamu. Według danych Europejskiej Sieci Operatorów Systemów Przesyłowych Gazu (ENTSOG) wykorzystanie obu gazociągów przekroczyło 28 grudnia 90 proc., a pod koniec stycznia sięgało już 100 proc. To efekt aukcji przeprowadzonej 19 grudnia 2016, na której Gazprom miał wykupić prawo do korzystania przez cały styczeń 2017 z dodatkowych przepustowości OPAL-u. Operator gazociągu zaznacza, że orzeczenie sądu w Duesseldorfie dotyczy tylko przyszłych aukcji, a nie tych, które już się odbyły, czyli nie odnosi się do aukcji z 19 grudnia. – Przyszłe aukcje są wstrzymane – potwierdza George Wuestner¸ rzecznik prasowy OPAL Gastransport w Kassel, operatora gazociagu.
Winne unijne przepisy
Jak tłumaczy Szymon Zaręba z Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych (PISM) w Warszawie, przyczyna „lekceważącego stosunku” Gazpromu i operatora do postanowienia TSUE leży w „niefortunnych konstrukcjach prawnych” zawartych w unijnej dyrektywie gazowej. Analizuje, że operator gazociągu i spółki zależne Gazpromu nie są związane decyzją Komisji ani odnoszącym się do niej postanowieniem Trybunału w Luksemburgu. „Ich działalność regulują bezpośrednio tylko przepisy niemieckie, a do nich spółki te stosowały się niemal wzorowo” – pisze Zaręba w analizie PISM. A zatem w świetle niemieckiego prawa porozumienie między spółkami zależnymi Gazpromu, BNetzA i Opal Gastransport implementujące kontrowersyjną decyzję KE pozostawało w mocy do momentu nakazania przez sąd w Duesseldorfie jego tymczasowego zawieszenia. Gazprom i OPAL Gastransport nie działały zatem sprzecznie z niemieckim prawem – konkluduje Zaręba. Dodaje, że w świetle przepisów unijnych od Gazpromu można byłoby „oczekiwać jedynie, by dobrowolnie podporządkował się postanowieniu Trybunału Sprawiedliwości UE”.
BNetzA widzi się związana jedynie orzeczeniem sądu w Duesseldorfie, bo w tej sprawie była stroną. – BNetzA nie jest stroną postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości UE, tylko sądu w Duesseldorfie – podkreśla rzecznik BNetzA Michael Reifenberg.
Jamał i Braterstwo
Strona polska podkreśla, że nie chodzi jedynie o uwolnienie środkowoeuropejskiego rynku gazu spod rosyjskiej dominacji, ale i utrzymanie stabilności Ukrainy (która czerpie duże zyski z opłat tranzytowych) oraz przepływu gazu przez Polskę. To zatem obawy o przyszłość gazociągów, którymi tłoczony jest gaz do Europy Zachodniej przez Polskę (Jamał) i Ukrainę (Braterstwo). To, że większy przesył rosyjskiego surowca OPAL-em oznacza zmniejszenie roli Ukrainy jako kraju tranzytowego, było widoczne już w grudniu i styczniu. W czasie, kiedy Gazprom zwiększyƚ przesył gazu baƚtycką rurą i jej lądową odnogą OPAL, tranzyt rosyjskiego surowca gazociągiem Braterstwo zmalał o jedną piątą – informował ukraiński Naftogaz. – Przepustowość gazociągów Nord Stream i OPAL jest na tyle duża, że przy ich wykorzystaniu możliwe jest wyłączenie gazociągu jamalskiego i ta sytuacja jest dla Polski zagrożeniem – mówi ekspert PISM, Szymon Zaręba. – Jeżeli dojdzie do tego, Polska automatycznie traci kilka miliardów sześciennych gazu – dodaje. Z kolei Kirsten Westphal z SWP wątpi, aby Jamał znacząco stracił na znaczeniu. Inaczej jej zdaniem wygląda sytuacja Braterstwa i kwestia zmniejszenia tranzytu gazu przez Ukrainę. Tu zagrożeniem jest nie tylko Nord Stream i Nord Stream 2, ale i rozbudowa połączenia przez Morze Czarne, czyli rosyjsko-turecki projekt Turk Stream. – A do tego Ukraina postawiła teraz na strategię poboru gazu z Zachodu – wyjaśnia Westphal.
Dysonans: bezpieczeństwo energetyczne
Decyzja w sprawie OPAL-u rodzi także pytania o bezpieczeństwo energetyczne w UE i jest kolejnym dowodem dysonansu w tej kwestii. Decyzja KE wydaje się wpisywać w jeden, ale nie jedyny sposób postrzegania tej kwestii, widoczny m.in. w Niemczech. – W koncepcji tej zwiększanie importu gazu z Rosji i bezpośrednich powiązań m.in. infrastrukturalnych z Rosją ma prowadzić do zwiększenia bezpieczeństwa dostaw – wyjaśnia Agata Łoskot-Strachota. Z kolei szereg państw Europy Środkowej (w tym Polska) uważa zwiększanie zależności od rosyjskiego gazu za źródło ryzyka oraz działanie sprzeczne z celami zdefiniowanymi w unii energetycznej. – W polityce bezpieczeństwa dostaw państwa te szukają sposobów dywersyfikacji źródeł i szlaków dostaw – dodaje Łoskot-Strachota.
Eksperci zaznaczają, że wzrost przepływu rosyjskiego surowca przez Nord Stream i OPAL utrudni realizację alternatywnych projektów, takich jak Korytarz Północny, który promuje Polska, mając ambicje bycia punktem przeładunkowym nierosyjskiego gazu dla Europy Środkowej i Wschodniej. Tym bardziej, że rosyjski gaz jest tańszy od norweskiego.
Kiedy decyzja?
Nie wiadomo, czy i kiedy decyzja KE wejdzie w życie. Na razie toczy się jeszcze postępowanie przez Trybunałem w Luksemburgu. – Nie jest znana data rozstrzygnięcia – informuje Ireneusz Kolowca, rzecznik TSUE. – Według statystyk średni czas postępowania w tego typu sprawach wynosi ok. 20 miesięcy od daty wpływu – dodaje. Skargi w sprawie OPAL wpłynęły do TSUE w grudniu 2016 roku. Na razie nie wiadomo też, czy obie skargi – PGNiG i polskiego MSZ – będą rozpatrywane wspólnie. – Polska byłaby usatysfakcjonowana, gdyby doszło do przywrócenia poprzedniej sytuacji – uważa Szymon Zaręba. – Nie byłoby też problemem zezwolenie na korzystanie z gazociągu OPAL innym podmiotom na zasadach określonych w trzecim pakiecie energetycznym, pod warunkiem, że te podmioty miałyby wyłączność aukcji na wolne przepustowości, a nałożony w 2009 limit 50 proc. wykorzystania gazociągu OPAL przez Gazprom zostałby utrzymany – dodaje.
Katarzyna Domagała