客座評論：《無盡前沿法案》究竟想達到什麼目的？
2021年5月19日
（德國之聲中文網）5月12日美國參議院商務委員會通過長達340頁的《無盡前沿法案》（Endless Frontier Act），並預計在本月之內完成審議。該法案的提起人之一、參議院民主黨領袖舒默（Chuck Schumer）曾表示：該法案目的在於"使美國在競爭中勝過中國等國，為美國人創造更多高薪就業機會，並有助於改善經濟和國家安全"。
國家戰略的前沿
關於《Endless Frontier Act》的中文譯法多樣，除卻《無盡前沿法案》之外，亦有《無盡邊界法案》、《無盡邊疆法案》等稱謂，這首先在於"Frontier" 一詞本身所兼備的"前沿"、"邊界"與"邊疆"之意涵。
考察其核心內容，不難發現，這是一場圍繞核心領域而打響的國家科技競爭戰。這場戰役的著力點在於反制中國的科技競爭，以恢復並鞏固美國在科技方面的全球主導地位，並最終為經濟發展等提供高效動力，促進社會進步。
這場戰役的主要戰略是調動國家機制，以立法與國家投資等方式，將科技研發、商業化和人力資源等重新作為國家戰略的出發點。
從命名而看，《無盡前沿法案》可直接追溯到1945年美國科研史上的里程碑文件 《科學，無盡的前沿》（Science，The Endless Frontier）。正是這份文件奠定了美國戰後的科技政策，促成了美國政府對學術研究的大力投入、以及美國國家科學基金會（National Science Foundation）的創建（1950年）。今天美國國會再次沿用這一政策的基本思路，顯而易見，旨在重新以政府力量加強科研，促成核心領域的重大創新與技術突破。這也正如拜登總統履職後於今年3月25日首場白宮記者會所表明："'未來'涉及量子計算等系列技術領域，包括醫學領域；'未來'在於誰能擁有'未來'"。
繼《科學，無盡的前沿》問世之後，美國聯邦政府在科研方面的投入曾於60年代中期高佔GDP的2%，達到美國整體科研投入的2/3比重。當科研成果經由政府資金槓桿與成熟的市場經濟體系實現商業化、工業化並投入社會應用，無疑使得當時的美國在世界冷戰格局中雄踞榜首，擁有強大的科技、經濟及國家安全優勢。
當冷戰結束，美國徹底贏得美蘇爭霸的勝利之後，美國經由聯邦政府投入的科研經費逐漸減少，目前僅佔美國GDP的0.7%。為扭轉這一局面，《無盡前沿法案》擬迅速於五年之內，在人工智慧、半導體、生物技術、量子計算、先進通信及先進能源等領域陸續投放1100億美元，以支持這些領域的基礎性與先進性技術研究、商業化、教育培訓等項目。這種兼顧短期可行性與長期持續性的發展策略，充分顯示了美國在尖端科技領域維持其絕對優勢地位的決心與雄心。
由此可見，《無盡前沿法案》的提出或通過首先適應了拜登總統"需要改變"的政治策略。這種以國家機制進行"干預"的手段，應視為繼美蘇爭霸之後，美中系統性戰略競爭的調配措施與正式開場。值得注意的是：雖然其體現出一定政府介入、調控政策的特色，但絕非國家主導的計劃經濟體制的開端；而是在於促成國家科研機制的制度性，使其有效地支持本國技術研發及應用、釋放創新活力；並以此同時凝聚兩黨共識，加強與中國等的抗衡。
美國文化中素有"Rallying round the flag"（危機時刻團結一致）的傳統。在新的危機面前，譬如當中國被視為對美國科研創新乃至綜合國力的最主要威脅，美國政府亦能順利動用體制設計，有條不紊地啟動處理危機的路徑依賴。
國家戰略的邊界
《無盡前沿法案》的另一個顯著特點，在於為國家科技戰略競爭制定了清晰的邊界。這主要體現在以下兩個方面：
首先是資金的分配與使用。按照最初的設想，在1100多億的投資之中，美國國家科學基金會新設技術與創新指導委員會(DTI，Directorate for Technology and Innovation)囊括1000億美元的投資，用於上述關鍵領域的開發研究。此外，另有100億美元用於建設至少10個區域技術中心，以及建立一個供應鏈危機應對計劃，以解決諸如半導體晶片短缺而影響生產等問題。
在目前通過的修訂版中，原擬指定給DTI的巨額資金做了大部分分流，主要是流向國家科學基金會的常規經費及數十個美國能源部（DOE，Department of Energy）轄下的國家實驗室。雖然這引起是否會削弱新建委員會的質疑，但顯而易見的是，對資金的審慎性多元性分配，將更利於對其進行監管與掌控，並在總體上形成更為安全與完備的危機應對機制。並且，其供應鏈危機應對計劃也在保障美國的產業供應鏈方面營造了靈活的彈性。
為確保上述領域的投資得到有效利用，譬如將科研成果實實在在地轉化為美國經濟發展、公共福利與國家安全保障之用，該法案還將針對經濟安全、科學、研究、創新、製造與就業等建立一個戰略報告體系；並且以"立法"的方式對美國科學家做出明確約束，以防止相關研發成果流向競爭對手（中國、北韓、伊朗、俄羅斯）。譬如：根據該法案規定，美國科學家若參與中國組織的科研人才計劃，將不再獲得或者參與美國聯邦政府的項目資金。這意味著：在未來，任何參與中國人才計劃項目的科技人員，將會被明確排除於美國國家科學基金會等的支持之外，即未來上述關鍵領域的開發研究。
此外，目前參議院商會通過表決的新版本還納入了一百多項修正案，包括多項試圖防堵中國在訊息戰方面對美國社會"滲透"和"影響"的條款：譬如防止通過中國官媒的相關平台對美國公民進行諸如"中國模式"等特色宣傳，禁止與中國有關聯的媒體購買使用美國的廣播電台（無論本土內外）。由於該類法規涉及到"意識形態"的防範與反制，《無盡前沿法案》並非僅僅為侷限於科研技術領域的戰略計劃。其從總體來看服務於中美系統性競爭與防範機制，並且屬於其中較為關鍵的一環。這也正如該法案的另一提起人、共和黨聯邦參議員托德‧楊（Sen.Todd Young,R-IN） 所言："在關鍵技術領域競賽中獲勝的國家將會是未來的超級大國，我們輸不起這場競賽。"
顯然，通過在立法層面明確"規範"美國科研人員與中國方面交流合作的行為準則，以及所謂防堵中國模式對美國社會的"滲透"與"影響"，首先在於防止美國科研及商業機密的洩露，避免所謂的不爭當競爭。客觀來看，通過明確的立法，兩國科研人員均可免受特普朗時代以來，與種族主義、陰謀論、意識形態相交織的政治指控，從而使競爭程序更加格式化與透明化。這可避免司法機構的"獵巫運動"在學術界造成的寒蟬效應、以及其為正常的國際科學交流所帶來的障礙。
因此，當完備的行為規範出台，反而或將促使兩國在科研與經濟領域均展開更具實力的研究與創新，特別是促使中國調動國內一切資源進行獨立性的研發，並尊重國際公認的行為規則。這也或將推動兩國政府及公共學術機構的合作更加高效而透明化。而在氣候與環境治理保護、能源、全球衞生政策等議題方面，中美兩國顯然仍需與世界一道，共同展開高品質且多元化的研究與協商，甚至互助與合作。
對立的鐵幕是否降下？
在《無盡前沿法案》通過參議院商會審核的第二天（5月13日），美國貿易代表戴琪亦於國會眾議院審核拜登政府貿易政策時指出，將繼續與國防部和世貿組織合作，全面審查與中國的貿易關係；華盛頓將採取步驟來創造"公平"的競爭環境，譬如應克服擬定於50、60年代的美國貿易法保守落後的特點，強化貿易工具以應對中國20年來建立起的龐大產能。5月17日，美國與歐盟共同發布聲明，指雙方可以進行合作，讓中國為其"扭曲貿易的政策"承擔責任，並聲稱將討論全球鋼鋁產能過剩問題。
這清晰表明，在經貿方面，美方同樣不太會改變川普时期的中美貿易評估原則，相反會將之視為美中貿易第二階段的評估基礎或前提，甚至不太會貿然取消"為糾正不平衡和不公平的貿易狀況"（戴琦語）而徵收的關稅。可以預見的是：美國會努力與盟友一道，繼續注重中方承諾進行的結構性改革，繼續強調貿易政策的對等性原則與防守性措施，包括技術轉讓、金融市場、公司合並限制、政府採購限制、以及企業的國家補貼措施等。而這些領域的要求，與目前暫時擱置的《中歐貿易協定》總體說來也較為一致。
但即便如此，從2018年開始的中美貿易戰，到目前美國科研領域競爭法案的出台，總體說來仍然屬於邊界清晰的競爭與反制，不難觀察到其中所推行的、構建於歐美價值觀之上的行為秩序規範。雖然其與"中國國情"的敘事方式與思考邏輯發生日趨激烈的碰撞，但衝突之下仍有各方的利益發展在場。客觀說來，美國的反應恰恰映襯出其在上述領域的「力不從心」或反應遲緩；並且，作為戰後歐亞軍事秩序和權力中心的主宰，美國並不甘心被中國實現經濟直追與科技超越，尤其是任由這個並非其"價值觀盟友"的國家改變世界格局、成為頭號超級大國。
因此，面對《無盡前沿法案》等的出爐，中國不宜過度解讀這份法案、將之視為純粹的對立或挑釁。而應實事求是地對局勢進行客觀判斷，並力爭實現科技與經濟方面的正當競爭，以轉移亞太地區、特別是南海地區的軍事衝突焦點。
首先，在正當競爭的領域，中國可繼續自己的科技部署與經濟發展目標。從戰略上看，北京的"中國製造2025"等計劃已實際領先美國的戰略部署，並且計劃投資高達1萬多億美元。而由於新冠疫情最早在中國爆發，曾經遭受封鎖與貨運停滯的中國，也將其視為產業鏈斷裂或全球供應鏈"去中國化"的壓力測試。自2020年中開始，針對產業鏈的依賴性與不確定性等，特別是在產業經濟比較發達的長三角地區，中國經濟學家已未雨綢繆地進行科學預判與長遠性規劃。
並且，即使在《無盡前沿法案》等相關戰略的促進之下，美國仍需10年左右重建全球化浪潮中移出或走向衰落的國內產業與製造業（包括基礎設施建設），這為中國等後起之國的奮力直追仍然保留一定空間。這也正如拜登總統的清晰判斷：中國在科技領域和基礎設施建設上的投資巨大；目前美國的基礎設施建設在世界僅排名第13位，而中國在基礎設施建設上的投資卻已為美國的3倍。
而針對美國轉移或開拓多元供應鏈、與盟國商討雙邊或多邊數字交易、收購或移除5G移動網路等基建設施等措施，中國亦可通過完善智慧財產權的保護度、提升產品的安全性能等，積極尋求與外界達成承諾與信任，並以實際行動促成高品質的透明合作（譬如與歐盟的合作）。在商業領域方面，可順應國際潮流，開拓全新的、符合可持續性發展的產業，譬如更為強調合理勞資關係、勞動者權益保護及環境理念的綠色產業，並以此改善人權理念。總之，在尋求多元性與客觀性的國際商貿過程中，競爭而又開放的態度方可帶動與美國等在經貿、科技領域的良性互動。
一個不爭的事實是：中國的改革開放取得了奇跡般的成就，並在大規模脫貧等方面為世界做出了積極貢獻。並且，作為世界最大的製造國與消費市場之一，其率先從新冠疫情的經濟萎縮中蘇醒過來，有效拉動了疫情之下陷入低迷的生產與消費。但不容忽視的是，中國自身仍面臨著國內經濟結構性改革的一系列挑戰與複雜情況，譬如民眾希望享受更多改革成果，期待提高社會福利制度、改善低端勞動力的勞動權益保護等。而目前人口普查狀況所顯示的人口紅利的下降、老齡化社會的趨勢，以及目前部分產業勞動力不足等牽制因素，亦需中國穩步實施建設性措施以改善民生、積攢國力（譬如提高人均GDP等)、保持經濟的穩定發展。這需進一步打破市場壁壘釋放民營企業生產力、調整產業結構進行技術升級、有效刺激家庭經濟消費、消除城鄉區域的二元化對立，以及建設國內統一大市場、改善外企投資環境等等。
或許，只有當中國自身的經濟改革越加徹底與富於活力，並且在談判桌前以開放的態度勇於傾聽、理解對方的利益，方可消除現階段歐美社會關於中國對外"過度"擴張的憂慮與誤會。並且，當其充分動員內部資源，在科研與經濟領域謀求實質性的發展與競爭，也能以轉移焦點的模式避免與美國及西方世界發生正面激進的衝突或合作關係的破壞，尤其是亞太地區潛在的軍事衝突。基於此，審視《無盡前沿法案》引發的中美反應，倒也不難發現：其雖是"強化美國地緣政治實力的重要契機"，但卻也是一條立足於科技創新與經濟民生發展、注重長遠戰略發展、較為理性穩妥的競爭道路。
總而言之，即使《無盡前沿法案》凸顯的是美國針對中國的系統性競爭戰略的逐漸成型，但也正如20世紀的美國歷史學家Frederick Jackson Turner於研究中指出：除卻意識形態或戰爭狀態的激進對峙與對抗，"Frontier"作為"前沿"、"邊界"或"邊疆"，亦本身包含著地理以及文化空間的交界或消融，具備曠闊的義域。這個詞的解讀至少啟示著我們：在美中競爭的張力之中，雙方均應秉持冷靜態度；在發展實力的同時，仍應以同理心理解與平衡對方的利益或訴求。只有當雙方都謀求和平而又理性的競爭與合作關係，方能最終預防國際關係中的激烈衝突。這仍是在於：在危機的科學處理機制中，激烈衝突往往發生在人們無法利用通常而又合理的方式來解決問題、應對障礙的時候。
作者呂恆君，德國獨立學者。柏林洪堡大學亞非研究所哲學博士，德國德語國家及地區漢學學會（DVCS）會員。
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