如果思想没有外化为行为，就没有反对它的理由

德国之声：德中两国法律对“恐怖主义”的定义有什么样的区别？

周遵友：对于两国恐怖主义的定义进行比较有些难度，因为德国到目前为止还没有对恐怖主义在法律上作出明确的规定。德国对于恐怖主义有一个隐含的定义，隐含在《刑法典》第129a条里，该法条罪名是“建立恐怖组织罪”。以这个法条为依据，我们大概可以将恐怖主义的定义总结为：

“恐怖主义是指，行为人违法地使用暴力或者威胁使用暴力，实施诸如杀人、伤害、限制人身自由、侵害财产、危害公共安全等犯罪，其目的是为了严重地恐吓民众，是为了胁迫国家机关或者国际组织，或者是为了消除或者严重损毁某一国家的政治、宪法、经济或社会的基础结构。”

中国对于恐怖主义已经有了一个明确的法律定义。全国人大常委会于2011年10月29日通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》第2条对于恐怖主义进行了界定：

“恐怖活动是指以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓等手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为，以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为。”

中国《反恐法》草案第104条又重新对恐怖主义予以定义。不过，这个定义跟2011年那个定义有所不同。如果第104条将来获得通过，那么2011年那个定义也就作废了。但是到目前为止，这个《反恐法》只是一个草案，我觉得还会被修改。所以，第104条上的规定还不是现行有效的定义，现行有效的是2011年的那个定义。

德国之声：在哪些方面可以进行恐怖主义的比较呢？

周遵友：对于德国《刑法典》第129a条和中国2011年全国人大常委会决定中关于恐怖主义的定义进行比较，我的感觉是大同小异，区别不是很大。第一，行为的目的。传统上，恐怖主义行为应当包含政治目的，但是现代的恐怖主义定义有了变化。在德国，如果行为的目的仅是“严重地恐吓民众”，可以构成恐怖主义；在中国，如果行为的目的仅是“制造社会恐慌”，也可以构成恐怖主义。两国的定义中都并不要求恐怖行为必须有政治目的。

第二，行为的手段。德国的恐怖主义定义中提到“使用暴力或者威胁使用暴力”，中国定义中的说法是“采取暴力、破坏、恐吓等手段”，说法不同，但是意思是差不多的。

第三，行为的对象。国际上很多人认为，恐怖主义行为的主要对象是民众。在中德两国，恐怖主义的对象既可以是民众，也可以是公共设施。比如在中国，恐怖分子跑到派出所门口，使用汽车冲撞派出所，这叫不叫恐怖主义？中国的定义当中使用了“公共设施”这个词，派出所属于公共设施，所以冲撞派出所的行为也可叫作恐怖主义。

第四，组织形式。中国和德国传统上都倾向于把恐怖主义界定为有组织的活动，属于有组织的犯罪，单个人的行为不能被认定为恐怖主义。

在德国，情况已经发生了变化，恐怖主义也可以是由“独狼”(lone wolf)发起的行动，这个独狼没有加入任何组织，也没有接受任何组织的命令，而是受到恐怖主义思潮的影响，自己决定发起袭击的。

而在中国，2011年全国人大常委会的反恐决定不仅定义了“恐怖主义”，还定义了“恐怖分子”；根据该决定，恐怖分子是指“恐怖活动人员是指组织、策划、实施恐怖活动的人和恐怖活动组织的成员。”从这里可以看出，没有加入恐怖组织的，也可被称为“恐怖分子”，他们实施的行为也仍然是“恐怖主义。”

德国之声：中国政府去年提出《反恐怖主义法》草案，其中第104条规定了恐怖主义的定义。据此，“恐怖主义”是指所有可能引发社会恐慌、影响国家决策、制造民族仇恨、颠覆政权、分裂国家的“思想、言论和行为”。您对此有什么看法？

周遵友：首先，这个定义是不科学的，也是容易遭到批评的。这个定义给外界的感觉是：中国不仅要惩治恐怖主义行为，还要惩治恐怖主义思想和恐怖主义言论。我想这个不是中国的本来意思，它也不能体现出中国一贯的反恐政策，所以我觉得这个草案的定义是不科学的。

其次，之所以会有这个不科学的定义，我想主要是因为草案的制定者企图区分“恐怖主义”和“恐怖活动”这两个术语。第104条第1款是对“恐怖主义”的定义，第2款是对“恐怖活动”的定义。在国际上，“恐怖主义”和“恐怖活动”，讲的都是一回事，用英语来表达都是terrorism，用德语表达也都是Terrorismus。在汉语当中，“恐怖主义”是四个字，后面两个字是“主义”，所以中国的一些老学究们——也就是咬文嚼字的那些人——会觉得，“主义”不就是理论吗？比如马克思主义、列宁主义和社会主义等等也都是指理论。在他们看来，恐怖主义首先是指思想，第二是指言论，第三才是指行为。这些老学究们不懂外语，也不知道国际上对恐怖主义有什么定义，他们根据汉语的规律，对“恐怖主义”这个外来词进行了解释。这里是我妄加的一个推测。

第三，我个人认为，在这个《反恐法》中，没有必要对“恐怖主义”和“恐怖活动”分别定义。由于分别定义，思想也被当作“恐怖主义”来对待，而且还是严厉打击的对象，这个我觉得它是不科学的。2011年那个定义还是不错的，比较符合国际社会对于恐怖主义的通行定义。

返回到《反恐法》草案的第1条，该条提到本法的目的是“防范和打击恐怖主义”。那么现在请问：恐怖主义思想在脑袋里，如何打击？草案第2条又讲：“国家反对一切形式的恐怖主义”。思想在脑子里，怎么来反对它？如果思想没有外化为行为，就没有反对它的理由。

德国之声：中国和德国的法律对恐怖主义组织的认定方面有什么样的区别？

周遵友：德国认定恐怖组织是由法院来认定的。要想认定某个组织是否为恐怖组织，首先要认定它是不是符合《刑法典》第129a条。当然，很多的恐怖组织都是由联合国或者是由欧盟认定的，联合国或者欧盟有恐怖组织名单,名单上有恐怖嫌疑人。假如这个嫌疑人到了德国，实施了《刑法典》第129a条上规定的行为，那么这个行为也就是恐怖主义犯罪。在中国，《反恐法》草案中提到了“国家反恐怖主义领导机构”，恐怖主义组织就是由这个机构来认定的。

德国之声：根据《反恐法》草案第72条，对恐怖活动组织和人员认定不服者可提出复核申请，但国际人权组织“人权观察”批评说，复核工作并非由法院办理，而是由反恐工作领导机构办公室作出裁决。您怎么看？

周遵友：这是中国现实的一个情况。“人权观察”之所以指出这个问题，是因为它发现中国对于恐怖组织的认定程序跟西方不一样。按照西方的标准来对中国的反恐法提出异议，这个是可以理解的。

西方国家实行三权分立，政府属于行政机关，法院属于司法机关，行政权与司法权是分立的，行政机关打击恐怖主义的行为要受到司法机关的制约。政府负责打击恐怖主义犯罪，但是它没有资格认定恐怖组织。由法院认定恐怖组织，可以保持一定的独立性。

但是中国不实行三权分立，也就是说，行政权和司法权没有严格分立，所以由谁来认定恐怖组织，是由政府来还是由法院来认定，区别的意义不是很大。即便在《反恐法》中规定由法院来认定恐怖组织，那么在实际操作中，政府部门也一样可以影响法院的认定结果。

在中国，政府部门是很强势的，同时办事效率也比较高。从这个意义上说，我觉得这也是中国在反恐上的一个优势。当然，行政权力过大也有弊端，它会侵犯到公民的自由权利。我觉得，“人权观察”的批评也是对的，但是就目前而言，也没有更好的解决办法。

德国之声：两国法律对反恐机构的权力规定有什么样的区别？

周遵友：《反恐法》草案第4条提到“国家设立由有关部门组成的国家反恐怖主义领导机构”。实际上，2011年全国人大常委会的反恐决定已经规定“国家反恐怖工作领导机构统一领导和指挥全国反恐怖工作”，而这个机构已经于2013年成立，其具体名称为“国家反恐怖工作领导小组”，公安部部长郭声琨担任组长。

中国还有一个“国家安全委员会”，也具有宏观上的反恐职能，但这个安全委员会是一个党的机构，不是一个国家机构；也就是说，该委员会是由中共中央设立的，而不是由全国人大设立的。德国既没有类似的“国家反恐怖主义领导小组”，也没有类似的“国家安全委员会”。中国是一党执政的单一制国家，中央政府在反恐上拥有决定性的权力，而德国是联邦制国家，联邦政府在反恐上的权力是很有限的。


周遵友博士是德国马普外国与国际刑法研究所（Max Planck Institute for Foreign and International Criminal Law）研究人员，中国部主管，著有《Balancing Security and Liberty: Counter-Terrorism Legislation in Germany and China》（安全与自由之间的平衡：中德两国的反恐立法）一书。