放宽生二胎标准，上海成“计划生育特区”

美联社在报道这一消息时，所用的标题是“上海允许夫妻有两个孩子，中国独生子女政策在一定条件下已经不再适用”。报道说，按照新条例，对于离婚后再婚的夫妻，即使他们以往婚姻中各有过一个孩子，现在也可以再要一个孩子。显然，这一报道对上海的计划生育政策缺乏了解，对于中国有条件地放弃独生子女政策的推断也过于笼统。

新条例新在什么地方？

新条例在名称上比老条例多了“人口”二字，这与中央政府将“计划生育委员会”改称为“人口与计划生育委员会”一样，标志着中国人口政策潜移默化的改变－从通过“计划生育”控制人口数量到数量、结构与素质兼顾的思路转变。

思路转变也体现在新条例的用词上。旧条例使用的诸如“控制”、“推行”、“禁止”等字眼，强调的是政府在生育问题上的干预权、硬性控制与对违规的惩罚，而新条例中加进了诸如“可持续性发展”、“维护权益”、“社会保障”、“服务”等体现“新思维”的字眼，这表明在一定的程度上，中国的官方话语在逐渐告别泛政治化的“革命语汇”，虽然这一新的条例从整体上看与中国的大部分法律法规条文一样，在界定法律与行政规范的同时夹杂有大量的政治动员、口号与空洞的意识形态纲领。

在旧条例中，还有“乡村企业招工时，在同等条件下，应当优先从独生子女户中招收；独生子女户中应当优先从纯农户中招收”等歧视性规定，而新条例则取消了这类规定。“超生子女”对自己的出生并不能决定与选择，就业时却要为此而受到歧视性待遇，这确实是有违公平原则。在上海乃至全国颇有影响的“外滩画报”称这一新条例“更加人性化”。

新条例在生育二胎上进行的重要改变是：取消旧条例中允许生育第二个孩子的夫妻应当有四年的生育间隔的规定，放宽对再婚夫妻的生育限制(双方婚前各生育过一个子女且双方均为独生子女的可以再生一个子女)，增加人口出生预报制度；农村和城镇在生育政策上的部分并轨。

在奖罚制度上，旧条例奖罚对象直接包括了对“超生子女”本人，而新条例则将奖罚局限于对生育者本人。

为什么上海成为“生育特区”？

新条例的出台有着人口数量与人口结构两个方面的原因。新条例出台前，上海人口已经连续10年呈负增长，这在中国大城市中是独一无二的现象。上海社会科学研究院人口所副研究员张鹤年认为，这首先是上海市民的经济水平、受教育程度较高，容易接受只生一个甚至不生育的观念；此外，年轻人就业、生活、工作等压力较大，造成他们不愿生育。

不过值得一提的是，虽然上海人口连续10年为负增长，但上海同中国其它城市一样，实际上已经是不堪人口的重负。2003年12月，上海市市长韩正在美国《商业周刊》第十二届亚洲领导人年会上说，上海面临巨大失业压力，据抽样调查，上海实际人口总量已超过2000万，其中常住人口已达1700万，流动人口超过300万，“人口问题是非常伤脑筋的事”。上海市人口和计划生育委员会副主任夏毅认为，这主要是因为上海外来的常住与流动人口数量大量增加。

从人口结构上看，上海市民政局副局长沈振新说，“上海在1979年进入人口老龄化城市行列，比全国早了21年。在这21年里，上海一直是全国老龄化程度最高的地区。”上海市统计局的材料显示，上海正面临人口老龄化的双重压力：一方面是65岁及以上老年人口逐年增长，占上海全市总人口的比重继续上升；另一方面是随着生活水平和医疗保健水平的提高，上海全市80岁及80岁以上高龄老人越来越多，占老年人口的比重不断上升。2000年上海市60岁及60岁以上老人已占上海总人口的18.4%，到2010年，这一比例可能达到23.94%，到2030年，则将达到38.54%，那时，上海的居民中平均不到3人就有一个是老年人。

上海的人口总量与人口结构问题本来应该为人口政策带来的是目标上的冲突：为了使人口结构年轻化而放宽生育政策的结果是带来人口总量的增长。但是在中国的户籍制度背景下，新条例制定者显然将具有上海户籍的人口与外来的非上海户籍人口区别看待的倾向。本来，上海(户籍)人口的负增长趋势正好为通过放宽生育政策以调整人口结构带来了总量上的缓冲空间，但是实际上这种负增长形成的缓冲空间已经被外来人口所占用，这意味着新条例是用上海人口总量增长的代价换取上海(户籍)人口结构的年轻化。

中国逐步告别独生子女政策？

新条例是否像美联社报道所说的那样，是中国开始逐步突破计划生育的底线？

上海市人口和计划生育委员会主任谢玲丽在评价新条例时，只承认这是对迄今的计生政策的“微调”，从而间接否定了中国可能会逐步放弃独生子女政策的推断。其实，上海早在10几年前就放宽了独生子女政策：上述美联社报道的作者显然不知道，随着新条例生效而废止的旧条例－《上海市计划生育条例》(1990年8月起实施)实际上已经将上海在独生子女政策上“计划单列”，允许双方均为独生子女的夫妻生育第二个孩子(第20条第2款)。

上海社科院人口所副研究员张鹤年也认为，这是对原有政策的微调，并不是完全放开，“突破了计划生育底线”的说法不确切。他一再强调，此次调整只是“微调”，对象是上海市户籍人口，这个调整并不会带来上海人口总量的明显增加，也不会改变现行计生政策的稳定性和连续性。

上海市民政局副局长沈振新说：“基于中国人口总量不断的增长趋势，国家的计生政策尚未达到可以完全放开‘二胎’的程度。上海仍然为了2004年的人口数量控制目标是1750万而努力。”

(潇阳)