客座评论：《无尽前沿法案》究竟想达到什么目的？
2021年5月19日
（德国之声中文网）5月12日美国参议院商务委员会通过长达340页的《无尽前沿法案》（Endless Frontier Act），并预计在本月之内完成审议。该法案的提起人之一、参议院民主党领袖舒默（Chuck Schumer）曾表示：该法案目的在于"使美国在竞争中胜过中国等国，为美国人创造更多高薪就业机会，并有助于改善经济和国家安全"。
国家战略的前沿
关于《Endless Frontier Act》的中文译法多样，除却《无尽前沿法案》之外，亦有《无尽边界法案》、《无尽边疆法案》等称谓，这首先在于"Frontier" 一词本身所兼备的"前沿"、"边界"与"边疆"之意涵。
考察其核心内容，不难发现，这是一场围绕核心领域而打响的国家科技竞争战。这场战役的着力点在于反制中国的科技竞争，以恢复并巩固美国在科技方面的全球主导地位，并最终为经济发展等提供高效动力，促进社会进步。
这场战役的主要战略是调动国家机制，以立法与国家投资等方式，将科技研发、商业化和人力资源等重新作为国家战略的出发点。
从命名而看，《无尽前沿法案》可直接追溯到1945年美国科研史上的里程碑文件 《科学，无尽的前沿》（Science，The Endless Frontier）。正是这份文件奠定了美国战后的科技政策，促成了美国政府对学术研究的大力投入、以及美国国家科学基金会（National Science Foundation）的创建（1950年）。今天美国国会再次沿用这一政策的基本思路，显而易见，旨在重新以政府力量加强科研，促成核心领域的重大创新与技术突破。这也正如拜登总统履职后于今年3月25日首场白宫记者会所表明："'未来'涉及量子计算等系列技术领域，包括医学领域；'未来'在于谁能拥有'未来'"。
继《科学，无尽的前沿》问世之后，美国联邦政府在科研方面的投入曾于60年代中期高占GDP的2%，达到美国整体科研投入的2/3比重。当科研成果经由政府资金杠杆与成熟的市场经济体系实现商业化、工业化并投入社会应用，无疑使得当时的美国在世界冷战格局中雄踞榜首，拥有强大的科技、经济及国家安全优势。
当冷战结束，美国彻底赢得美苏争霸的胜利之后，美国经由联邦政府投入的科研经费逐渐减少，目前仅占美国GDP的0.7%。为扭转这一局面，《无尽前沿法案》拟迅速于五年之内，在人工智能、半导体、生物技术、量子计算、先进通信及先进能源等领域陆续投放1100亿美元，以支持这些领域的基础性与先进性技术研究、商业化、教育培训等项目。这种兼顾短期可行性与长期持续性的发展策略，充分显示了美国在尖端科技领域维持其绝对优势地位的决心与雄心。
由此可见，《无尽前沿法案》的提出或通过首先适应了拜登总统"需要改变"的政治策略。这种以国家机制进行"干预"的手段，应视为继美苏争霸之后，美中系统性战略竞争的调配措施与正式开场。值得注意的是：虽然其体现出一定政府介入、调控政策的特色，但绝非国家主导的计划经济体制的开端；而是在于促成国家科研机制的制度性，使其有效地支持本国技术研发及应用、释放创新活力；并以此同时凝聚两党共识，加强与中国等的抗衡。
美国文化中素有"Rallying round the flag"（危机时刻团结一致）的传统。在新的危机面前，譬如当中国被视为对美国科研创新乃至综合国力的最主要威胁，美国政府亦能顺利动用体制设计，有条不紊地启动处理危机的路径依赖。
国家战略的边界
《无尽前沿法案》的另一个显著特点，在于为国家科技战略竞争制定了清晰的边界。这主要体现在以下两个方面：
首先是资金的分配与使用。按照最初的设想，在1100多亿的投资之中，美国国家科学基金会新设技术与创新指导委员会(DTI，Directorate for Technology and Innovation)囊括1000亿美元的投资，用于上述关键领域的开发研究。此外，另有100亿美元用于建设至少10个区域技术中心，以及建立一个供应链危机应对计划，以解决诸如半导体芯片短缺而影响生产等问题。
在目前通过的修订版中，原拟指定给DTI的巨额资金做了大部分分流，主要是流向国家科学基金会的常规经费及数十个美国能源部（DOE，Department of Energy）辖下的国家实验室。虽然这引起是否会削弱新建委员会的质疑，但显而易见的是，对资金的审慎性多元性分配，将更利于对其进行监管与掌控，并在总体上形成更为安全与完备的危机应对机制。并且，其供应链危机应对计划也在保障美国的产业供应链方面营造了灵活的弹性。
为确保上述领域的投资得到有效利用，譬如将科研成果实实在在地转化为美国经济发展、公共福利与国家安全保障之用，该法案还将针对经济安全、科学、研究、创新、制造与就业等建立一个战略报告体系；并且以"立法"的方式对美国科学家做出明确约束，以防止相关研发成果流向竞争对手（中国、朝鲜、伊朗、俄罗斯）。譬如：根据该法案规定，美国科学家若参与中国组织的科研人才计划，将不再获得或者参与美国联邦政府的项目资金。这意味着：在未来，任何参与中国人才计划项目的科技人员，将会被明确排除于美国国家科学基金会等的支持之外，即未来上述关键领域的开发研究。
此外，目前参议院商会通过表决的新版本还纳入了一百多项修正案，包括多项试图防堵中国在信息战方面对美国社会"渗透"和"影响"的条款：譬如防止通过中国官媒的相关平台对美国公民进行诸如"中国模式"等特色宣传，禁止与中国有关联的媒体购买使用美国的广播电台（无论本土内外）。由于该类法规涉及到"意识形态"的防范与反制，《无尽前沿法案》并非仅仅为局限于科研技术领域的战略计划。其从总体来看服务于中美系统性竞争与防范机制，并且属于其中较为关键的一环。这也正如该法案的另一提起人、共和党联邦参议员托德·杨（Sen.Todd Young,R-IN） 所言："在关键技术领域竞赛中获胜的国家将会是未来的超级大国，我们输不起这场竞赛。"
显然，通过在立法层面明确"规范"美国科研人员与中国方面交流合作的行为准则，以及所谓防堵中国模式对美国社会的"渗透"与"影响"，首先在于防止美国科研及商业机密的泄露，避免所谓的不争当竞争。客观来看，通过明确的立法，两国科研人员均可免受特普朗时代以来，与种族主义、阴谋论、意识形态相交织的政治指控，从而使竞争程序更加格式化与透明化。这可避免司法机构的"猎巫运动"在学术界造成的寒蝉效应、以及其为正常的国际科学交流所带来的障碍。
因此，当完备的行为规范出台，反而或将促使两国在科研与经济领域均展开更具实力的研究与创新，特别是促使中国调动国内一切资源进行独立性的研发，并尊重国际公认的行为规则。这也或将推动两国政府及公共学术机构的合作更加高效而透明化。而在气候与环境治理保护、能源、全球卫生政策等议题方面，中美两国显然仍需与世界一道，共同展开高质量且多元化的研究与协商，甚至互助与合作。
对立的铁幕是否降下？
在《无尽前沿法案》通过参议院商会审核的第二天（5月13日），美国贸易代表戴琪亦于国会众议院审核拜登政府贸易政策时指出，将继续与国防部和世贸组织合作，全面审查与中国的贸易关系；华盛顿将采取步骤来创造"公平"的竞争环境，譬如应克服拟定于50、60年代的美国贸易法保守落后的特点，强化贸易工具以应对中国20年来建立起的庞大产能。5月17日，美国与欧盟共同发布声明，指双方可以进行合作，让中国为其"扭曲贸易的政策"承担责任，并声称将讨论全球钢铝产能过剩问题。
这清晰表明，在经贸方面，美方同样不太会改变特朗普时期的中美贸易评估原则，相反会将之视为美中贸易第二阶段的评估基础或前提，甚至不太会贸然取消"为纠正不平衡和不公平的贸易状况"（戴琦语）而征收的关税。可以预见的是：美国会努力与盟友一道，继续注重中方承诺进行的结构性改革，继续强调贸易政策的对等性原则与防守性措施，包括技术转让、金融市场、公司合并限制、政府采购限制、以及企业的国家补贴措施等。而这些领域的要求，与目前暂时搁置的《中欧贸易协定》总体说来也较为一致。
但即便如此，从2018年开始的中美贸易战，到目前美国科研领域竞争法案的出台，总体说来仍然属于边界清晰的竞争与反制，不难观察到其中所推行的、构建于欧美价值观之上的行为秩序规范。虽然其与"中国国情"的叙事方式与思考逻辑发生日趋激烈的碰撞，但冲突之下仍有各方的利益发展在场。客观说来，美国的反应恰恰映衬出其在上述领域的“力不从心”或反应迟缓；并且，作为战后欧亚军事秩序和权力中心的主宰，美国并不甘心被中国实现经济直追与科技超越，尤其是任由这个并非其"价值观盟友"的国家改变世界格局、成为头号超级大国。
因此，面对《无尽前沿法案》等的出炉，中国不宜过度解读这份法案、将之视为纯粹的对立或挑衅。而应实事求是地对局势进行客观判断，并力争实现科技与经济方面的正当竞争，以转移亚太地区、特别是南海地区的军事冲突焦点。
首先，在正当竞争的领域，中国可继续自己的科技部署与经济发展目标。从战略上看，北京的"中国制造2025"等计划已实际领先美国的战略部署，并且计划投资高达1万多亿美元。而由于新冠疫情最早在中国爆发，曾经遭受封锁与货运停滞的中国，也将其视为产业链断裂或全球供应链"去中国化"的压力测试。自2020年中开始，针对产业链的依赖性与不确定性等，特别是在产业经济比较发达的长三角地区，中国经济学家已未雨绸缪地进行科学预判与长远性规划。
并且，即使在《无尽前沿法案》等相关战略的促进之下，美国仍需10年左右重建全球化浪潮中移出或走向衰落的国内产业与制造业（包括基础设施建设），这为中国等后起之国的奋力直追仍然保留一定空间。这也正如拜登总统的清晰判断：中国在科技领域和基础设施建设上的投资巨大；目前美国的基础设施建设在世界仅排名第13位，而中国在基础设施建设上的投资却已为美国的3倍。
而针对美国转移或开拓多元供应链、与盟国商讨双边或多边数字交易、收购或移除5G移动网络等基建设施等措施，中国亦可通过完善知识产权的保护度、提升产品的安全性能等，积极寻求与外界达成承诺与信任，并以实际行动促成高品质的透明合作（譬如与欧盟的合作）。在商业领域方面，可顺应国际潮流，开拓全新的、符合可持续性发展的产业，譬如更为强调合理劳资关系、劳动者权益保护及环境理念的绿色产业，并以此改善人权理念。总之，在寻求多元性与客观性的国际商贸过程中，竞争而又开放的态度方可带动与美国等在经贸、科技领域的良性互动。
一个不争的事实是：中国的改革开放取得了奇迹般的成就，并在大规模脱贫等方面为世界做出了积极贡献。并且，作为世界最大的制造国与消费市场之一，其率先从新冠疫情的经济萎缩中苏醒过来，有效拉动了疫情之下陷入低迷的生产与消费。但不容忽视的是，中国自身仍面临着国内经济结构性改革的一系列挑战与复杂情况，譬如民众希望享受更多改革成果，期待提高社会福利制度、改善低端劳动力的劳动权益保护等。而目前人口普查状况所显示的人口红利的下降、老龄化社会的趋势，以及目前部分产业劳动力不足等牵制因素，亦需中国稳步实施建设性措施以改善民生、积攒国力（譬如提高人均GDP等)、保持经济的稳定发展。这需进一步打破市场壁垒释放民营企业生产力、调整产业结构进行技术升级、有效刺激家庭经济消费、消除城乡区域的二元化对立，以及建设国内统一大市场、改善外企投资环境等等。
或许，只有当中国自身的经济改革越加彻底与富于活力，并且在谈判桌前以开放的态度勇于倾听、理解对方的利益，方可消除现阶段欧美社会关于中国对外"过度"扩张的忧虑与误会。并且，当其充分动员内部资源，在科研与经济领域谋求实质性的发展与竞争，也能以转移焦点的模式避免与美国及西方世界发生正面激进的冲突或合作关系的破坏，尤其是亚太地区潜在的军事冲突。基于此，审视《无尽前沿法案》引发的中美反应，倒也不难发现：其虽是"强化美国地缘政治实力的重要契机"，但却也是一条立足于科技创新与经济民生发展、注重长远战略发展、较为理性稳妥的竞争道路。
总而言之，即使《无尽前沿法案》凸显的是美国针对中国的系统性竞争战略的逐渐成型，但也正如20世纪的美国历史学家Frederick Jackson Turner于研究中指出：除却意识形态或战争状态的激进对峙与对抗，"Frontier"作为"前沿"、"边界"或"边疆"，亦本身包含着地理以及文化空间的交界或消融，具备旷阔的义域。这个词的解读至少启示着我们：在美中竞争的张力之中，双方均应秉持冷静态度；在发展实力的同时，仍应以同理心理解与平衡对方的利益或诉求。只有当双方都谋求和平而又理性的竞争与合作关系，方能最终预防国际关系中的激烈冲突。这仍是在于：在危机的科学处理机制中，激烈冲突往往发生在人们无法利用通常而又合理的方式来解决问题、应对障碍的时候。
作者吕恒君，德国独立学者。柏林洪堡大学亚非研究所哲学博士，德国德语国家及地区汉学学会（DVCS）会员。
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