新特区：让全中国变成一个“大城市”的试验田

从“全面铺开”回归“以点带面”

中国的改革开放，可以说是从深圳、珠海、汕头、厦门这四个特区开始的。中间有很多经历，比如海南加入特区行列；天津开辟新区；全国到处建立开发区；吹响开发西部的号角。但真正起到承上启下、影响全面的决定性作用的是两个台阶：即第一批四个南方特区和90年代初的上海浦东开发。

开发西部，中国已经展开好几年了。但是至今并没有看到象第一批特区带动珠三角、上海浦东带动长三角那样惊心动魄的影响和作用。原因很明显，中国的西部和中部这么大，中国中央财力再大，撒开了，也就不明显了。不是说西部开发没有成效。中国每年的政府工作报告都有数字，西部和中部城市也纷纷地发生了现代精神的变化。但是，与前两个大步骤相比效果不明显，这却是事实。面大了，不仅中央的投资分散，国内外的投资者和人才也难以选择去向。

于是，中国又想到了前两个例子的“黄金经验”，即：还是“以点带面”好。于是，中国政府在十几个候选者里，确定了西部的两大城市：成都和重庆。中国国内专家们提到，选择重庆和成都，东接长三角沿海，西启西部开发大背景，能起到推动西部开发的大动力作用和试验场作用。从其前景上看，这完全可能成为中国改革过程中第三个关键台阶。

中国农村城市化的三个表现

中国确定成都和重庆为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，“城乡综合配套”是很重要的关键词，按中国媒体和专家的解释就是缩小城乡差距，扩大城市，变城乡二元为一元，用通俗的语言说，这个关键词实际上就是“农村城市化”。

城乡差距是中国三大差距（城乡、贫富、东西部）中的一个。胡温显然对解决这个问题特别重视，把它列在“和谐社会”的主要目标里。中国农村的城市化这些年其实已有很大进展。大体上表现有三：

一，城市“吃”农村。北京、上海等大城市十来年来进入了城市几乎可以无限扩大的阶段，“吃”掉了大量农村土地。截至上世纪80年代初，这是禁止的。当时，为了保证第一产业即农业的发展，中国政府对保护农村土地有明确规定，不允许城市随意扩大。上海城区在80年代初大约只有二百十几平方公里，但现在扩大到了500平方公里左右。北京由二环至五环，一圈圈地扩大，城区面积比上海更大了。这个现象在全国的城市周围都存在。

二，农民走进城市。中国农民工的数量与年俱增。

三，行政区域的“市化”。如果说上述两点是自然现象，这却是一个人为的现象，同时也是一个值得推敲的问题。经行政区划改革，中国成了一个名义上由“城市”构成的国家。不计4个直辖市和两个特别行政区，大陆22个省、5个自治区共27个大区域里，有22个区域里市多于地区（自治州），其中14个区域完全由地级市构成，甚至连宁夏自治区这样落后的区域也完全由市（5个）构成。地区多于市的只有新疆、西藏、贵州和青海，云南下属的市和自治州各为8个，打平。这27个区域共辖着283个地级市，而只有17个地区，30个自治州。4个直辖市里也是县纷纷变成了区或县级市，北京有16个区2个县，天津有15个区3个县，上海有18个区1个县，只有重庆是县多于区市（21个县4个县级市15个区）。

城市化优劣浅探

行政区域的市化完全是个中国特色的东西。有利也有弊。“利”比如有：加强了城市概念（让许多人有一种身在城市的感觉），城市基本可以随意扩大，农民（尤其在直辖市）变成城市居民的障碍变小了，一旦需要（比如征地），随时可变。“弊”是：跟国际概念脱轨了。其它国家的人很难搞清中国的“市”究竟是个什么概念。（地级）市下还可以有（县级）市，在国际会议上、招商活动上经常要解释半天。也就是说，这个行政区域的“市化”从某种意义上说是一种“城市概念模糊化”（甚至可以说是概念偷换）。比如重庆市号称有3000多万人口，西方人有时就说这是中国最大的城市，比上海、北京都大。上海、北京来的人要解释，不是那么回事，那里大多数是农村人口。最后此间的人还是搞不清。

但是，上面实际上也说到了，概念模糊化并不一定就是坏事。它造就了一种城市化的气氛。

现在，中国要通过成都和重庆这两个城市变成新特区这一点，来塑造一种让概念城市化变成实质城市化的模式。重庆的专家一语道破天机：“城乡统筹如何发展？核心就是扩城。”按重庆的计划，主城面积10年后将扩大一倍，城镇化率将接近80％；城区规划扩展到2737平方公里（因此有说远期规划要增5倍城区面积的），将新增800万以上的城市人，也就是说有800万农民进城定居。为了便于做到这一点，已经基本明确的措施中包括：“创新户籍制度”，让农民更容易变成城市居民。

世界上的大城市，是扩展还是缩小，通常都是一个自然过程。在中国，却主要是人为的。80年代初以前，中国政府人为控制，禁止扩大城市面积。80年代末至今，北京从二、三环开始一环一环地往外建，穿过田野，带来沿线建筑的发展；上海浦东新区及其中的各开发区被划定，然后吸引来建筑和投资；全国54个国家级开发区和无数的次级开发区更是起到指导城市面积扩大的作用；不少城市（比如上海的芦潮港）在荒野中建起。城市面积无限扩大，而且是在人为的安排下扩大，究竟是好还是不好呢？应该说，世界上没有（这种全面的人为扩大城市的）先例，现在还看不全。可以看到的好处是：城市化带动现代化，尤其是使一种城市气氛（现代化气氛）在相当大的面积中飘荡。中国改革至今，一股不散的发展激情可以说起到了相当大的作用。不要小看这种心理因素，它的推动作用也许可排在最大的之列。可以设想的坏处是：环境不可避免地受到一定程度的破坏，大自然的面积被缩小；中国农田面积不断缩小。对人口世界第一的大国来说，农田面积的缩小不能不说也是个问题，粮食主要靠进口的模式不适合于中国，因为那得需要多少粮食啊？除非中国真的能够有效地以相等的速度变沙漠等为良田，否则城市的无限扩大带来的问题不可忽视。

中国提到的两个概念一个转化也值得重视，即从农村与城市的二元化体制向一元化转化。也就是说，以成都和重庆为样板，逐渐使中国的城乡成为一体，乡村有城市的元素，城市有乡村的元素，相互融合。这看上去象是天方夜谭，但实际上已经有些雏型出现，比如，在上海变郊县为郊“区”后，许多工厂、学院、小区、别墅群“放心”地建到很远的地方去了，随着交通设施的完善和私车的增多，人们也愿意住远些了。但是，把这个模式推向行政区划上、名义上已经“城市化”了的全国，行得通吗？但无论如何，看来中国想在这方面进一步地尝试。

从经济改革走向社会经济混合改革

成都和重庆这两个新特区，官方的全称是“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。中国媒体和专家们说，关键在于“综合配套”，并说这是跟老特区的区别之一。

改革开放前二十年，中国重点提的是经济改革或经济体制改革。社会改革和政治改革也提，也改，但效果不明显。有些社会改革甚至被广泛认为是失败了的，比如医疗保障问题，有些社会问题越积越深，比如农民工的待遇问题、环境污染问题，有些政治问题影响到经济发展和社会和谐，比如媒体和出版、影视等的自由度或曰监督权问题。从现在报导与透露的关于重庆成都新特区的新政策新措施看，实际上是尝试着从纯经济改革变成社会经济混合改革。值得关注的有以下几点：

一. 什么权力将从中央下放到地方。这是一个相当关键的问题，也是地方社会和政治改革能否成功的关键问题。现在报导说中央将下放相当多的权力给重庆和成都，但具体不详。这个权力看来可能涉及经济、金融和社会改革方面。是否下放一定的政治改革权力，其实很重要。如果成都和重庆获得这方面成功的经验，能够推而广之，自然是有益的。

二. 户籍问题。户籍制度的改革是中国政治社会改革方面的一个“老大难”。这个制度当初是用来控制城市人口的。现在城市人口是无法控制的，真正受到这个东西控制的是农民，尤其是农民工。报导已经说了，重庆和成都要在户籍问题方面“创新”。如何“创新”，引人瞩目。

三. 农民（和城市居民）的医保和其它保障问题。重庆方面说，考虑今后让农民以土地换住房，换社保等。这种措施听上去是不错的。在关注这个措施的实施之外，也要关注那些没有资格用土地来换住房与社保的农民的社保问题。农民看病难，是中国一个大问题。中央和地方财政拨款也许会有一部分用在这方面，但如何用又是个大问题。不光是农民，城市居民的社保问题在中国也远远没有解决。成都和重庆也应该借这个机会，在这方面探出一条新路来。光考虑农民的社保问题是不够的。重庆专家说新特区与上海、天津等旧特区的区别之一是旧特区让一部分人先富起来，新特区走共同富裕的道路。听上去象一句空话。要让它不完全是空话，就要看在社保方面这两个新特区能做出什么榜样来。

四. 开放什么领域与开放深度。重庆人士已经提到一些可能开放的领域，比如产权和证券交易所能否在那里开出，如何推动企业上市，都引人关注。再就是，是否有其它领域可以开放，包括一些禁区：如出版业，媒体业，甚至人民币外汇自由兑换，赌博业，色情业也会被外资和其他方面提到议事日程上来。如果可以在重庆或成都开设私营出版社，甚至纯外资出版社，就会是一个很大的进步。如果能在这个基础上试点取消书号，即取消出版物审查这个中国特有的东西，那就是一个更大的进步，甚至在一定程度上属于政治改革范畴。如果中央认为，这太冒险，也有折衷的办法，比如批准给予一些出版社自主权、免审权和自我法律责任，让他们自己决定出版什么，万一出现问题（无论什么法律问题），自己承担法律责任。作为试点。

五. 能否吸引内外资和人才。西部开发这几年，遇到的两个大问题就是难以吸引内外资和人才。虽说成都和重庆新特区有别于沿海，不是以吸引外资为主，但光靠中央财助难以有大发展。上海发展到这个地步，外资不求自来，还要挑挑拣拣。西部城市却很难吸引外资。现在没有税优惠政策了，重庆和成都靠什么吸引人呢？也许上面第四点说的开放什么领域的问题在这方面就很重要。如果外资可以在重庆开出版社，必然会有去的，甚至可能聚堆。人才也是这样。重庆媒体说，有一次到香港招聘年薪过百万的经理，却招不到。这说明什么呢？软环境，业余生活，许多方面都有关系，再就是聚堆效应。外资企业多了，外国员工多了，其他外国员工也就愿意去了。海归也同样。如果重庆和成都作为试点在吸引内外资和人才方面有突破，对整个中国西部也会起到一个振奋和振作作用。

重庆和成都成为新特区，初看上去意义是重大的。当然要看实际发展。不得不看到，中国的“定区”步骤并非全部是成功的。海南成为特区就可以说是失败的。既然是第三台阶，那就应该也必须与前两级台阶有区别，也就是说更进一步。没有大的区别与新的明显优势，要与旧特区的意义比肩恐怕很难。关键在于社会与政治方面的改革和经济改革能否有机配合着展开，这个第三台阶是否会带给中国新的动力。（平心）

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